Đề tài Các điều kiện để đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật (kèm tình huống)

LỜI MỞ ĐẦU Khoản 3, điều 36, Luật Ban hành văn bản pháp luật là “Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện”. Quy định nêu trên là hợp lý và cần thiết để những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống. Sẽ là vô nghĩa và gây ra những tốn kém không cần thiết cả về thời gian và tiền bạc khi một văn bản quy phạm pháp luật được dự thảo, hội thảo, nghiên cứu, ban hành nhưng xa rời thực tế hoặc tạo ra những tác động ngược và các đối tượng thực thi không thể thi hành. Bài làm của em sau đây xin trình bày về đề tài: “Các điều kiện để đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật”. B. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ Khả thi được hiểu là khả năng có thể thực hiện một dự kiến đề án . Tính khả thi là một trong những điều kiện mang lại hiệu lực thực tế cho văn bản pháp luật. Những văn bản pháp luật có tính khả thi thì sẽ có hiệu lực thực tế cao, tức là sự tác động đạt mức độ, chất lượng cao. Còn những văn bản pháp luật không khả thi mà có hiệu lực pháp lý thì vẫn được tổ chức thực hiện nên vẫn tác động vào các quan hệ xã hội, do đó vẫn có hiệu lực thực tế nhưng mức độ và chất lượng văn bản thấp. I. Các điều kiện đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật 1. Văn bản phải phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội hiện tại Trong văn bản pháp luật, tính khả thi thường được đánh giá ở sự phù hợp giữa nội dung văn bản với các điều kiện kinh tế – xã hội hiện tại. Sự phù hợp này phản ánh rất rõ mối tương quan giữa trình độ pháp luật với trình độ phát triển kinh tế – xã hội. Trường hợp văn bản pháp luật không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội thì sẽ không thực hiện được hoặc thực hiện được nhưng kém hiệu quả, làm giảm hiệu quả của quản lý nhà nước. Nếu văn bản chính xác, kịp thời những vấn đề đặt ra từ thực tiễn, chứa đựng những nội dung phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu của quản lý nhà nước sẽ tạo ra những “đòn bẩy” tăng trưởng kinh tế – xã hội. Ngày nay, cùng với sự phát triển của xã hội, kỹ thuật lập pháp cũng như xây dựng văn bản pháp luật ở nước ta đã ngày càng có những bước tiến mới. Tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều những “hạt sạn” trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật làm cho tính khả thi của văn bản giảm đi một cách đáng kể. Ví dụ, việc xử phạt vi phạm Luật Giao thông đối với người đi bộ quy định tại Nghị định số 34/2010/NĐ-CP ngày 2-4-2010 của Chính phủ “Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ” được ví như “túm người trọc đầu”. Xét thấy, đối với những người đi bộ, đặc biệt là những người không mang theo giấy tờ tùy thân, tiền thì biết phạt bằng cách nào. Mà dù có mang theo giấy tờ hoặc tiền mà họ không tự giác nộp phạt thì CSGT cũng không thể khám người hoặc tạm giữ người vi phạm... Chính vì lý do này mà dường như từ ngày Nghị định 34 có hiệu lực đến nay, chưa có người đi bộ nào bị phạt vi phạm Luật Giao thông! Có thể nói, khi xây dựng văn bản và dự thảo, từng quy định quan trọng của văn bản nếu người soạn thảo đánh giá được tác động kinh tế - xã hội cũng như dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành văn bản (khía cạnh tích cực, tiêu cực) thì văn bản khi được áp dụng, chắc chắn sẽ có tính khả thi cao. Nói cách khác, muốn có các quy định có tính khả thi cao, người soạn thảo cần có bước tiến hành đánh giá, nghiên cứu về thực tế cuộc sống và cần phải có ước tính các điều kiện để bảo đảm tính khả thi của từng quy định. Việc dự kiến nguồn lực bảo đảm tổng thể các yếu tố về thi hành gồm các vấn đề về tài chính, con người, bộ máy. Ví dụ: đưa ra chính sách vay vốn tín dụng ưu đãi cho nông dân nghèo, cần phải tính đến phát sinh hệ thống cơ quan tín dụng, các nhân viên tín dụng, bộ máy địa phương, hoạt động của các trung tâm khuyến nông… và việc Nhà nước sẽ có chính sách ưu đãi và chi phí. Ngày nay, khi nền tri thức và nền kinh tế thị trường ngày càng được nâng cao, đòi hỏi của con người về không chỉ nội dung mà cả hình thức cũng ngày một cao. Trước kia, một văn bản đưa ra chỉ cần đúng theo pháp luật là đã đủ tiêu chuẩn xét duyệt và thi hành. Nhưng ngày nay, nó còn cần đến cả sự khả thi hay nói cách khác là cần đến sự tương quan đối với kinh tế – xã hội hiện tại. Có thể thấy, các quan hệ, hành vi pháp lý phát triển đến đâu thì các văn bản pháp luật phải được điều chỉnh đến đó. Chỉ có như thế thì các quy định mới nhanh chóng đi vào cuộc sống, mới mang lại hiệu quả xã hội thiết thực. Tuy nhiên, trên thực tế do hiểu không đúng về nhà nước pháp quyền, khi nhấn mạnh đến vai trò tối thượng của pháp luật, nhưng lại đồng nhất với việc có nhiều văn bản pháp luật được ban hành nên đang có tình hình muốn ban hành càng nhiều văn bản pháp luật càng tốt, lĩnh vực nào, ngành nào cũng muốn có luật, pháp lệnh riêng của mình. Do vậy, nhiều vấn đề xã hội tuy chưa đặt ra yêu cầu cần phải có những quy định điều chỉnh có tính chất pháp lý, nhưng một số bộ, ngành, tổ chức xã hội vẫn xây dựng các dự án luật trình và thuyết phục để được thông qua. Kết quả là bên cạnh những bộ luật hoặc pháp lệnh nhanh chóng đi vào thực tiễn và được cả xã hội đón nhận thì cũng có những luật, pháp lệnh hoặc một phần nào đó của các văn bản này, ý nghĩa điều chỉnh thực tiễn không cao hoặc rất yếu. Do vậy, yêu cầu đặt ra là văn bản pháp luật phải vừa phản ánh được những quy luật chung về sự phát triển của xã hội, vừa phản ánh được những quy luật mang tính đặc thù trong từng giai đoạn và từng lĩnh vực. 2. Văn bản pháp luật phải có quy định cụ thể, chi tiết phù hợp với điều kiện của người thi hành Đôi khi, người ta chỉ chú ý đến toàn bộ văn bản mà ít coi trọng các quy định cụ thể của văn bản đó. Điều này xảy ra với cả văn bản do cơ quan nhà nước trung ương ban hành cũng như địa phương ban hành. Vì thế, yêu cầu về tính khả thi còn đòi hỏi văn bản pháp luật phải có các quy định, các mệnh lệnh chi tiết, cụ thể để dễ dàng triển khai thực hiện trong thực tiễn, phù hợp với khả năng của các cơ quan có trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện văn bản và phù hợp với nhận thức pháp luật của đối tượng có liên quan, đồng thời cũng cần tạo ra sự kịp thời, đồng bộ giữa các cơ quan nhà nước có liên quan trong hoạt động ban hành văn bản và tổ chức thực hiện văn bản. Văn bản có tính khả thi cao khi các quy định của văn bản không chỉ có tính cưỡng chế với người dân mà người dân cũng phải thấy rằng sự cưỡng chế đó là hợp lý, “hợp lòng dân” và vì lợi ích chung mà pháp luật cần có để tạo ra các chuẩn mực chung áp dụng cho mọi người. Các quy định “hợp lòng dân” là các quy định mà đa số người dân thấy hợp lý, không phải là chỉ phục vụ cho một nhóm lợi ích nhất định. Đồng thời, những văn bản này phải mang tính cụ thể, dễ hiểu để không chỉ các cơ quan chức năng dễ dàng thi hành mà còn giúp dân hiểu, dân làm theo đúng chủ trương của nhà quản lý. Bên cạnh các yêu cầu nêu trên, cơ quan ban hành văn bản còn phải xác định thế nào là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Đôi khi, cần phân tích trong từng quy phạm để có thể thấy được rõ ràng, chính xác ai là người được coi là đối tượng trực tiếp chịu sự tác động của văn bản. Từ đó đưa ra những quy định, mệnh lệnh chi tiết, cụ thể phù hợp với từng đối tượng trong xã hội. Về sự hỗ trợ của các cơ quan có liên quan tới chủ đề của văn bản pháp luật, trước tiên cần có sự thống nhất, đồng bộ giữa các cơ quan chức năng có thẩm quyền liên quan tới chủ đề của dự thảo; thứ hai, cần có sự hỗ trợ, kịp thời giữa cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới trực tiếp thi hành chỉ đạo của nhà quản lý. Ví dụ, khi Hiến pháp năm 1992 quy định công dân được quyền tự do đi ra nước ngoài thì phải cải cách thủ tục cấp visa, hộ chiếu thông thoáng, không đặt ra các điều kiện hạn chế đi ra nước ngoài không hợp lý. Như vậy, theo quy định của Hiến pháp, các cơ quan chức năng có liên quan trực tiếp phải thống nhất và tạo điều kiện để quy định được áp dụng rộng rãi, kịp thời trong đời sống. Như vậy, để đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật bên cạnh việc phải phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội, còn phải có sự cụ thể hóa đối với từng văn bản để chủ thể thi hành dễ dàng thực hiện, đồng thời phải có sự thống nhất của nhà quản lý và người thực hiện theo quy định đưa ra. 3. Văn bản pháp luật cần phải có ngôn ngữ chính xác, kết cấu, bố cục chặt chẽ, logic Tính khả thi của văn bản pháp luật còn được xem xét dưới góc độ khoa học pháp lý thông qua việc sử dụng ngôn ngữ, xây dựng kết cấu văn bản, bố cục logic, chặt chẽ. Các thuật ngữ pháp lý được sử dụng chính xác, một nghĩa; cách diễn đạt trình bày nội dung văn bản phải cô đọng, khoa học, dễ hiểu, phù hợp với nhận thức của đông đảo nhân dân để tạo ra sự thuận lợi trong việc thực hiện văn bản pháp luật trên thực tế. Theo đó, ngôn ngữ viết đòi hỏi phải đầy đủ thành phần, đúng ngữ pháp, không dùng lối diễn đạt có tính ẩn dụ, không dùng các từ quá nôm na, tiếng lóng. Ví dụ, thay bằng dùng từ “mobie phone”, phải dùng từ “điện thoại di động”; hay từ “hợp đồng” trong các văn bản pháp luật hiện hành dùng để thay thế cho từ “giao kèo”, “khế ước” trong các văn bản trước kia. Phải rõ ràng, đầy đủ, ngắn gọn, đi thẳng vào vấn đầ chính, trong trường hợp cần thiết thì có thể tóm tắt ngắn gọn tình hình trước khi đi vào nội dung. Trong một số loại văn bản như công văn, chỉ thị, báo cáo cần phải lịch sự; chỉ thị một cách dứt khoát, rõ ràng nhưng không hách dịch. Ví dụ, kết thúc công văn trả lời, phúc đáp thể hiện sự quan tâm đối với người yêu cầu, đề nghị có thể viết: “Nhận được công văn này, nếu có vấn đề gì chưa rõ, xin đề nghị cơ quan cho biết ý kiến. Chúng tôi sẵn sàng trả lời thêm”. Nếu văn bản lại có thể hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau thì trước hết việc thực hiện sẽ không thống nhất, nó có thể bị giải thích theo góc nghĩa khác nhau để trốn tránh trách nhiệm, gây thiệt hại lợi ích của nhà nước, lợi ích của nhân dân. Có thể nói, ngôn ngữ văn bản pháp luật là phương tiện dùng để giao tiếp giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Chủ thể quản lý tác động đến đối tượng quản lý thông qua việc ban hành các văn bản, trong đó ngôn ngữ đóng vai trò trung gian. Như vậy, hiệu quả quản lý hay nói cụ thể hơn là tính khả thi của văn bản pháp luật ở một góc độ nào đó phụ thuộc vào cvai trò của ngôn ngữ trong văn bản. Ngôn ngữ là phương tiện quan trọng hàng đầu để thể hiện ý chí của cấp có thẩm quyền. Tính khả thi có đảm bảo được một phần phải thông qua ngôn ngữ. Thông qua ngôn ngữ, chủ thể ban hành văn bản thể hiện ý chí, nguyện vọng của mình và khi đọc văn bản, người tiếp nhận hiểu được ý chí đó để tùy từng trường hợp cụ thể thực hiện những hành vi cần thiết, phù hợp với văn bản đã nhận được, đáp ứng yêu cầu của chủ thể ban hành. Nhờ đó, tính khả thi của văn bản pháp luật được đảm bảo, giúp cho mối liên hệ giữa nhà quản lý và người thi hành vừa rõ ràng, vừa dễ dàng hơn. Bên cạnh đó, tính khả thi của văn bản pháp luật còn đòi hỏi kết cấu, bố cục của văn bản phải logic, chặt chẽ. Văn bản pháp luật không những đòi hỏi chính xác, chuẩn mực về nội dung mà còn yêu cầu khắt khe về cả hình thức. Một văn bản nếu hình thức rườm rà, không thống nhất, dài dòng thì liệu rằng, sẽ có bao nhiêu người chấp nhận và thi hành theo? Vì vậy, một yếu tố không thể thiếu để tạo nên tính khả thi của văn bản pháp luật chính là bố cục chặt chẽ,logic của văn bản. II. Nhận xét, đánh giá về tính khả thi của các văn bản pháp luật hiện nay Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 3-6-2008, các văn bản quy phạm pháp luật trước khi được ban hành cần được thẩm định nghiêm túc và khách quan. Một trong những nội dung quan trọng phải được thẩm định quy định tại khoản 3, điều 36, Luật Ban hành văn bản pháp luật là “Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện”. Xét thấy, quy định của pháp luật và ý nghĩa của việc đảm bảo tính khả thi của văn bản là đã rõ và về mặt lý thuyết không có ai phản đối. Tiếc thay, hiện nay đã và đang xuất hiện khá nhiều văn bản không có tính khả thi hoặc tính khả thi rất thấp. Trước hết phải kể đến một số nghị định của Chính phủ, bao gồm cả những văn bản đã được ban hành và những văn bản đang là dự thảo. Xuất hiện nhiều quy định xa rời thực tế hơn cả là Nghị định số 34/2010/NĐ-CP ngày 2-4-2010 của Chính phủ “Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ”. Trong nghị định này, ít nhất cũng có ba điều xa thực tế, đó là: quy định xử phạt vi phạm Luật Giao thông đối với người đi bộ; quy định xử phạt những người hành nghề xe ôm không đeo biển hiệu và không có trang phục do cấp tỉnh quy định để phân biệt với những người tham gia giao thông khác; quy định xử phạt với những lái xe vận chuyển container không có bằng FC. Quy định về xử phạt đối với những người hành nghề xe ôm cũng đang bị “treo trên giấy” vì trong hàng ngàn người đi xe trên đường, lực lượng Cảnh sát giao thông và thanh tra giao thông cũng không thể biết ai là người chạy xe ôm để phạt. Việc xử phạt đối với lái xe container chưa đổi được bằng FC đã gây ra cuộc “đại ùn tắc” hàng hóa tại các cửa khẩu và do đó Chính phủ đã chấp thuận cho lùi thời hạn thực hiện Nghị định 34 đối với việc xử phạt lái xe chưa có bằng FC. Sau Nghị định 34, Nghị định số 107/2009/NĐ-CP về kinh doanh khí dầu mỏ hóa lỏng (LPG) cũng xa rời thực tế đến mức nghiêm trọng với quy định thương nhân phân phối LPG cấp I phải có 800 mét khối dung tích bồn chứa và 300.000 chai LPG. Người dự thảo nghị định này không ngờ rằng, để đáp ứng được những điều kiện đó, mỗi thương nhân phân phối LPG cấp I phải có ngay một số vốn khoảng 200 tỉ đồng, chưa tính tiền thuê đất. Hơn nữa, nếu xét về quy mô kinh doanh, những điều kiện đó là không cần thiết, gây lãng phí lớn đối với các doanh nghiệp. Hàng loạt doanh nghiệp kinh doanh LPG đã và đang kêu cứu. Đại diện Bộ Công Thương đã tiếp nhận ý kiến đề nghị và hứa... sẽ giải quyết. Nghị định số 51/2010/NĐ-CP ngày 14-5-2010 “Quy định về hóa đơn bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ” cũng bao gồm không ít nội dung chưa rõ ràng. Nghị định này đã chuyển từ cực này sang cực kia trong việc quản lý tạo lập và sử dụng hóa đơn. Các doanh nghiệp nhỏ và siêu nhỏ, sử dụng ít hóa đơn sẽ gặp khó khăn khi không được cơ quan thuế bán hóa đơn cho mà phải đặt in hóa đơn. Và ngay cả đến Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 cũng có chung tình trạng như trên. Tại Khoản 2 Điều 1 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”. Như vậy, nếu thiếu một trong các thủ tục như lấy ý kiến, khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương, thẩm định… thì không được coi là văn bản quy phạm pháp luật. Thế nhưng thực tế, việc khảo sát, đánh giá thực trạng có thể nói là khó thực hiện. Riêng việc thẩm định dự thảo không quá chủ quan để nói rằng sẽ có nhiều địa phương thực hiện gần như 100% văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND tỉnh ban hành không được thẩm định của Sở Tư pháp và văn bản của UBND cấp huyện không có sự thẩm định của Phòng Tư pháp. Đối với tỉnh Sóc Trăng, từ đầu năm đến nay đã có 5 văn bản quy phạm pháp luật được UBND tỉnh ban hành không qua thẩm định của Sở Tư pháp. Vậy, trường hợp này thì giải quyết ra sao khi không coi nó là văn bản quy phạm pháp luật (chưa có văn bản nào hướng dẫn giải quyết trường hợp này) và do đó, không thể áp dụng các biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ thi hành theo Điều 9 của Luật này mà trên thực tế nó vẫn được các cơ quan, tổ chức, cá nhân áp dụng. Vậy, nguyên nhân là từ đâu? Vì sao ngày càng có nhiều những văn bản thiếu tính khả thi? Rất khó có thể tìm được tiếng nói chung giữa người ban hành văn bản và người chịu trách nhiệm thực thi văn bản. Song, cũng có thể nêu một số nguyên nhân cơ bản sau đây: Một là, quy định của Luật Ban hành văn bản pháp luật về việc lấy ý kiến đối với văn bản luật chưa được thực hiện nghiêm túc. Điều 35 Luật ban hành văn bản pháp luật quy định về việc lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; tương tự, điều 62 quy định về việc lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định. Những quy định nêu trên đã được thực hiện tốt trong những ngày, tháng đầu Luật Ban hành văn bản pháp luật có hiệu lực. Nhưng đến nay, việc lấy ý kiến, đặc biệt là ý kiến của đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản, đã không được coi trọng hoặc chỉ thực hiện một cách hình thức. Hai là, ban soạn thảo các văn bản pháp luật đã không hoặc ít chú ý tới việc tổng kết tình hình thực tiễn, đánh giá tác động (cả mặt tích cực và tiêu cực) của văn bản khi áp dụng vào cuộc sống. Chính vì vậy, văn bản vừa ban hành, thậm chí là chưa có hiệu lực, đã phát sinh những điều không hợp lý cần chỉnh sửa. Ba là, bao trùm lên mọi nguyên nhân là ở chỗ, cán bộ, công chức nhà nước, cho đến nay, vẫn đặt mình vào vị trí của người kiểm tra, giám sát đối với mọi hoạt động của công dân và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp. Họ không thực sự lắng nghe dân mà luôn luôn áp đặt ý chí chủ quan của mình (hoặc của một nhóm lợi ích) vào VBPL. Tình trạng này chỉ có thể khắc phục triệt để khi Nhà nước trở thành người cung cấp cho nhân dân và cộng đồng doanh nghiệp những dịch vụ công tốt nhất. C. KẾT THÚC VẤN ĐỀ Việc hiểu rõ các điều kiện để đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật rất cần thiết để những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống. Sẽ là vô nghĩa và gây ra những tốn kém không cần thiết cả về thời gian và tiền bạc khi một văn bản quy phạm pháp luật xa rời thực tế hoặc tạo ra những tác động ngược và các đối tượng thực thi không thể thi hành. Cần có sự thống nhất, phối hợp chặt chẽ giữa người làm luật và người áp dụng luật để văn bản được đưa ra phù hợp với điều kiện kinh tế- xã hội, điều kiện cụ thể của đối tượng trực tiếp chịu sự tác động của văn bản pháp luật. MỤC LỤC Trang A. Lời mở đầu B. Giải quyết vấn đề 1 I. Các điều kiện đảm bảo tính khả thi của văn bản pháp luật 2 1. Văn bản phải phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội hiện tại 2 2. Văn bản pháp luật phải có quy định cụ thể, chi tiết phù hợp với điều kiện của người thi hành 4 3. Văn bản pháp luật cần phải có ngôn ngữ chính xác, kết cấu, bố cục chặt chẽ, logic 5 II. Nhận xét, đánh giá về tính khả thi của văn bản pháp luật hiện nay 7 C. Kết thúc vấn đề DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. CAND, Hà Nội – 20011. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 4.“Thấy gì từ những văn bản thiếu tính khả thi?”-