Đề tài Các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh thực trạng và các đề xuất bổ sung

ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH VIỆN NGHIÊN CỨU PHÁT TRIỂN ---**--- BÁO CÁO TỔNG HỢP ĐỀ TÀI: CÁC HÌNH THỨC TỔ CHỨC THU GOM RÁC THẢI SINH HOẠT TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH THỰC TRẠNG VÀ CÁC ĐỀ XUẤT BỔ SUNG Chủ nhiệm: ThS.Hoàng Thị Kim Chi TP.Hồ Chí Minh, tháng 11/2008 MỤC LỤC MỞ ĐẦU .........................................................................................................................1 1. Lý do chọn đề tài...............................................................................................1 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan ..................................................2 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ........................................................................5 4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu .....................................................................5 5. Phương pháp nghiên cứu ..................................................................................6 6. Cơ cấu báo cáo ................................................................................................8 PHẦN I: KHÁI QUÁT THỰC TRẠNG HỆ THỐNG QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN Ở TP.HCM VÀ KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ THÀNH PHỐ VỀ QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN......................................................................9 1.1. KHÁI QUÁT THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN Ở TP.HCM ...........9 1.2. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ THÀNH PHỐ TRONG VÀ NGOÀI NƯỚC VỀ QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN .....................................................................15 1.3. KẾT LUẬN PHẦN 1 ................................................................................................22 PHẦN II: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CÁC HÌNH THỨC TỔ CHỨC VÀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ HOẠT ĐỘNG THU GOM RÁC THẢI SINH HOẠT .............................................................................................................................24 2.1. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CÁC HÌNH THỨC TỔ CHỨC THU GOM RÁC THẢI SINH HOẠT TRÊN ĐỊA BÀN TP.HCM ...................................................24 2.1.1. Xác định một số tiêu chí đánh giá các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt ...................................................................................................24 2.1.2. Thực trạng các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt.....................25 2.1.3. Phân tích, so sánh các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt .........48 2.1.4. Một số nhận định rút ra từ thực trạng các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt ......................................................................................................66 2.2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH LIÊN QUAN ĐẾN HOẠT ĐỘNG THU GOM RÁC THẢI SINH HOẠT ....................70 2.2.1. Tình hình thực hiện các qui định về tổ chức quản lý và xử lý vi phạm trong hoạt động thu gom rác thải sinh hoạt ở TP.HCM..............................70 2.2.2. Phân tích một số biện pháp về cơ chế chính sách liên quan đến tổ chức hoạt động thu gom rác thải sinh hoạt ở TP.HCM và kết quả thực hiện........................................................................................................................75 2.3. KẾT LUẬN PHẦN II ...............................................................................................83 PHẦN III: ĐỀ XUẤT MỘT SỐ HÌNH THỨC TỔ CHỨC THU GOM RÁC SINH HOẠT, CƠ CHẾ QUẢN LÝ VÀ CHÍNH SÁCH PHÙ HỢP VỚI ĐIỀU KIỆN TP.HCM....................................................................................................85 3.1. KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN VÀ CÁC YÊU CẦU ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN ĐÔ THỊ TRÊN ĐỊA BÀN TP. HCM ...........................85 3.1.1. Kế hoạch phát triển hoạt động quản lý chất thải rắn đô thị trên địa bàn TP.HCM ........................................................................................................85 3.1.2. Các yêu cầu đổi mới tổ chức hoạt động thu gom rác thải sinh hoạt ..........87 3.2. ĐỀ XUẤT CÁC HÌNH THỨC TỔ CHỨC THU GOM RÁC THẢI SINH HOẠT PHÙ HỢP VỚI THỰC TẾ TP.HCM VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC THỰC HIỆN ....................................................................................................................88 3.2.1. Tổ chức, củng cố lại các loại hình thu gom rác thải sinh hoạt đã được hình thành ....................................................................................................88 3.2.2. Đề xuất mô hình tổ chức thu gom rác mới .................................................91 3.3. ĐỀ XUẤT CƠ CHẾ QUẢN LÝ VÀ MỘT SỐ CHÍNH SÁCH CỤ THỂ HỖ TRỢ CHO CÁC TỔ CHỨC THU GOM RÁC SINH HOẠT TRÊN ĐỊA BÀN TP.HCM HOẠT ĐỘNG VÀ PHÁT TRIỂN..........................................................95 3.3.1. Về cơ chế quản lý........................................................................................95 3.3.2. Chính sách hỗ trợ cho các tổ chức thu gom rác hoạt động .........................97 3.3.3. Xác định trách nhiệm của xã hội trong việc thu gom rác thải ....................99 3.4. LỘ TRÌNH THỰC HIỆN .........................................................................................101 3.5. KẾT LUẬN PHẦN III ..............................................................................................102 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................................103 TÀI LIỆU THAM KHẢO Các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt trên địa bàn TP.HCM – Thực trạng và các đề xuất bổ sung Viện Kinh tế TP.HCM-VKT 05.05.2008 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài: Công tác vệ sinh công cộng trên địa bàn TP.HCM trong những năm qua đã có nhiều quan tâm cải tiến, cả về qui trình công nghệ cũng như bộ máy tổ chức quản lý điều hành. Tuy nhiên, tình trạng vệ sinh ở nhiều nơi vẫn chưa được bảo đảm. Có nhiều nguyên nhân, trong đó một nguyên nhân quan trọng là chưa quản lý được hoạt động của lực lượng thu gom rác Dân lập, việc phối hợp giữa khâu thu gom và vận chuyển rác gặp nhiều khó khăn. Do lịch sử hình thành, hoạt động thu gom rác thải đã tồn tại nhiều đầu mối, trong đó lực lượng thu gom rác Dân lập là lực lượng chủ yếu thu gom rác sinh hoạt trong các đường hẻm của TP. Để quản lý hoạt động của lực lượng này, từ ngày 15- 10-1998, UBND TP.HCM đã ban hành Quyết định số 5424/QĐ-UB-QLĐT về quản lý Rác Dân lập. Qua gần 9 năm thực hiện quy chế, hoạt động thu gom rác của lực lượng Dân lập tại một số quận nội thành đã có những chuyển biến. Cụ thể: một số nơi đã đưa lực lượng rác Dân lập vào hoạt động trong tổ chức Nghiệp đoàn do Liên đoàn Lao động quận và UBND phường/xã trực tiếp quản lý. Tại một số quận huyện đã hình thành các Hợp tác xã thu gom chất thải rắn đô thị. Tuy nhiên, số lượng tham gia vào các tổ chức còn rất hạn chế. Hơn nữa, tổ chức Nghiệp đoàn chỉ là một tổ chức xã hội, còn phần lớn các Hợp tác xã thu gom rác được thành lập lại rất hạn chế về phạm vi hoạt động, việc tổ chức của các Hợp tác xã còn rất manh mún. Do vậy, hoạt động thu gom rác trên địa bàn TP vẫn còn nhiều bất cập. Định hướng phát triển kinh tế-xã hội TP theo hướng bền vững đòi hỏi công tác vệ sinh môi trường phải được tổ chức lại, trong đó tổ chức hoạt động thu gom rác thải phải bảo đảm phù hợp với các khâu vận chuyển và xử lý trong một qui trình công nghệ thống nhất. Đây là một vấn đề đang rất được quan tâm từ các cấp chính quyền của TP. Trong thời gian qua và nhất là trong những năm gần đây đã có nhiều đề án liên quan đến hoạt động vệ sinh môi trường được thực hiện. Đặc biệt, lãnh đạo thành phố cũng đã có sự quan tâm chỉ đạo Sở Tài nguyên và Môi trường nghiên cứu soạn thảo Qui chế mới để sắp xếp, tổ chức lại lực lượng thu gom rác Dân lập thay thế cho Qui chế cũ không còn phù hợp. Tuy nhiên vấn đề khó khăn hiện nay là lựa chọn mô hình tổ chức thích hợp và các giải pháp thu hút, tập hợp lực lượng này vào hoạt động để thuận lợi cho công tác quản lý, điều hành chung. Từ những yêu cầu của thực tiễn nêu trên, đề tài “Phân tích các hình thức thu gom rác sinh hoạt trên địa bàn TP.HCM – Thực trạng và đề xuất bổ sung” được đặt ra nhằm mục đích tìm ra các mặt tích cực và hạn chế của các hình thức tổ chức thu gom rác, từ đó đề xuất một số mô hình tổ chức và cơ chế chính sách phù hợp để quản lý lực lượng thu gom rác sinh hoạt. Các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt trên địa bàn TP.HCM – Thực trạng và các đề xuất bổ sung Viện Kinh tế TP.HCM-VKT 05.05.2008 2 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan: Trong những năm qua, đã có khá nhiều đề án, đề tài nghiên cứu liên quan đến vấn đề quản lý rác thải như: 1. Kế hoạch tổ chức lại lực lượng thu gom-vận chuyển rác trên địa bàn TP.HCM. Cơ quan thực hiện: Công ty Môi trường Đô thị TP; Năm thực hiện: 1997. Đề án đã đưa ra qui trình công nghệ thu gom - vận chuyển rác dự kiến thực hiện từ năm 1998 và phương án tổ chức lực lượng làm công tác vệ sinh trên địa bàn. Cụ thể các đơn vị quận huyện quản lý toàn bộ công tác thu gom rác hộ dân và rác đường phố, bao gồm cả việc quản lý lực lượng Rác Dân lập. Công ty môi trường đô thị và HTX vận chuyển rác thực hiện vận chuyển rác đến bãi xử lý. 2. Dự án “Tổ chức thu tiền rác trên địa bàn TP.HCM” do Công ty môi trường đô thị TP thực hiện (tháng 9/1998). Nội dung Dự án tập trung nghiên cứu về mức thu và các phương án tổ chức thu tiền rác của các nguồn thải nhằm giảm bớt nguồn ngân sách chi cho công tác quét đường và vận chuyển rác cho TP. Dự án đã đề ra các mô hình tổ chức thu tiền rác, phân tích các ưu, nhược điểm của từng mô hình và đề xuất mô hình đưa vào áp dụng thực tế ở TP.HCM. Dự án đưa ra các cơ sở để xác định giá biểu thu dịch vụ vệ sinh và đưa ra phương án thu theo mức thu 10.000đ/hộ, phân tích lựa chọn mô hình tổ chức thu tiền rác, trong đó mô hình tổ chức nhà nước kết hợp tư nhân được lựa chọn đề xuất, cụ thể giao cho UBND Phường, xã quản lý lực lượng rác dân lập và ngành vệ sinh hướng dẫn về chuyên môn. Tiền rác vẫn do lực lượng rác dân lập và các tổ chức trực tiếp thu gom rác thu, tự trang trải chi phí hoạt động cho đến khi quản lý ổn định lực lượng rác dân lập sẽ giao cho cơ quan tài chính hoặc ủy quyền cho công ty, xí nghiệp công trình công cộng quận huyện thu và chi trả lương cho lực lượng lấy rác dân lập theo hợp đồng lao động. Dự án cũng đưa ra các mô hình tổ chức lại lực lượng rác dân lập, cụ thể: - Mô hình 1: Công ty, xí nghiệp CTCC quản lý lực lượng rác dân lập - Mô hình 2: UBND phường xã quản lý lực lượng rác dân lập - Mô hình 3: UBND phường xã, Công ty, xí nghiệp CTCC quản lý lực lượng rác dân lập Dự án đề xuất lựa chọn mô hình 3 với các lý do sau: - UBND phường xã là chính quyền địa phương sở tại quản lý chặt chẽ hơn về con người - Công ty, Xí nghiệp CTCC quản lý về chuyên môn, UBND phường thực hiện ký hợp đồng với lực lượng rác dân lập để thu gom rác. - Đạt mục đích thống nhất lực lượng lao động lấy rác hộ dân trên toàn TP - Tập trung thu tiền rác vào nhà nước Các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt trên địa bàn TP.HCM – Thực trạng và các đề xuất bổ sung Viện Kinh tế TP.HCM-VKT 05.05.2008 3 - Đảm bảo thu nhập hàng tháng và các chế độ cho người lao động thu gom rác và tích lũy được vốn phát triển ngành vệ sinh Tuy nhiên, các đề xuất trong việc triển khai thực hiện còn nhiều điểm bất hợp lý, cụ thể: - Giao cho UBND phường xã ký hợp đồng lao động, phân chia vùng lấy rác…công việc này không đúng với chức năng của UBND phường vì đây là cơ quan quản lý nhà nước. - Thành lập tổ lấy rác tư có tổ trưởng là cán bộ phụ trách môi trường của phường, tổ phó là người lấy rác dân lập. Như vậy trong tổ chức của tổ lấy rác vừa bao gồm chức năng quản lý nhà nước vừa chức năng tổ chức hoạt động là không hợp lý. - Mục tiêu của dự án là đưa lực lượng rác dân lập vào một đầu mối hoạt động là Công ty, xí nghiệp CTCC, chuyển lực lượng này thành công nhân nhà nước để Công ty, xí nghiệp CTCC là đơn vị duy nhất lấy rác và quét rác trên địa bàn TP. Vấn đề này không phù hợp với đặc điểm hoạt động của lực lượng rác dân lập, vì phần lớn lực lượng này đã phải bỏ ra một khoản tiền khá lớn để sang nhượng lại đường rác hoặc là nơi làm việc của các thế hệ nối tiếp nhau trong gia đình họ (cha truyền con nối) và đó là nguồn thu nhập chính của gia đình họ, họ sẽ không yên tâm tham gia công ty, xí nghiệp CTCC vì sợ mất đường rác hoặc mất việc làm cho những người khác trong gia đình họ. Mặt khác, còn một số đường rác không do người chủ trực tiếp lấy rác mà thuê mướn lao động. Hơn nữa, việc tập hợp lại cho đơn vị nhà nước thực hiện không phù hợp với chủ trương xã hội hóa dịch vụ công. 3. Đề tài “Hoàn thiện tổ chức và cơ chế quản lý rác đô thị tại TP.HCM”; chủ nhiệm: KS. Vũ Thị Hồng- Viện Kinh tế; Năm thực hiện: 1999. Đề tài đi sâu nghiên cứu về thực trạng hoạt động và quản lý rác thải trên địa bàn. Trên quan điểm được đặt ra là “tổ chức thống nhất các đơn vị làm vệ sinh rác, từ TP đến quận huyện, phường xã”, đề tài tập trung đề xuất các giải pháp để tập hợp tất cả các đơn vị làm vệ sinh trên địa bàn thành một doanh nghiệp nhà nước mới. Doanh nghiệp này sẽ là đầu mối duy nhất quản lý việc thu tiền rác từ các nguồn thải và ký hợp đồng với các đơn vị thực hiện dịch vụ thu gom rác và vận chuyển rác. Để thực hiện theo hướng đề xuất này thì hoạt động thu gom rác cũng phải được tổ chức lại, đặc biệt là đối với lực lượng rác dân lập. Tuy nhiên đề tài chưa có các nghiên cứu và đề xuất các giải pháp cụ thể về vấn đề này. 4. Đề án: “Thu phí quét dọn, thu gom, vận chuyển xử lý và chôn lấp chất thải rắn TP.HCM” do Sở Tài nguyên và Môi trường xây dựng. Năm thực hiện: 2006. Đề án đã xác định chi phí cho các hoạt động quản lý chất thải rắn tại TP.HCM và đề xuất các phương án thu phí. Tuy nhiên cơ sở để xác định mức thu phí chưa đầy đủ. Cụ thể nguyên tắc xây dựng mức phí trong đề án dựa trên tổng chi phí thực trả cho công tác quản lý chất thải rắn sinh hoạt của TP năm 2006 và dự Các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt trên địa bàn TP.HCM – Thực trạng và các đề xuất bổ sung Viện Kinh tế TP.HCM-VKT 05.05.2008 4 toán năm 2007, trong đó mức thu tiền rác hộ dân tại thời điểm hiện tại theo qui định của quyết định 5424 không còn phù hợp với điều kiện thực tế, kinh phí vận chuyển rác và quét đường từ nguồn ngân sách cấp cũng còn bất cập do chưa được điều chỉnh phù hợp với chính sách mới về tiền lương và giá nhiên liệu, vật tư… Mức phí vệ sinh thu của các hộ dân theo đề xuất của đề án áp dụng cho năm 2007-2008 là 15.000- 18.000 đ (đối với hộ trong hẻm và mặt tiền ở nội thành), 7.500-9.000 đ (đối với hộ trong hẻm và mặt tiền ở ngoại thành). Theo đề án thì mục đích thu phí để hạn chế tối đa nguồn ngân sách TP cấp cho công tác thu gom rác. Tuy nhiên trên thực tế mức phí đề xuất này đã tương tương với mức tiền rác mà lực lượng thu gom rác đang thu của các hộ dân và khoản thu này theo đánh giá của đề án cũng chỉ vừa đủ cho các khoản chi phí cho người trực tiếp đi thu gom rác. Như vậy khả năng để giảm nguồn ngân sách cấp cho công tác vệ sinh trên địa bàn như mục tiêu đặt ra sẽ không thực hiện được. Theo phương án thu phí đề án đề xuất thì lực lượng Rác dân lập có trách nhiệm phối hợp với Công ty công ích và UBND phường để xác định khối lượng rác thải, ký hợp đồng thu gom rác với chủ nguồn thải theo mức phí qui định của UBND TP; Công ty công ích chủ trì phối hợp với lực lượng dân lập và UBND phường xác định khối lượng và mức phí rác thải, tổ chức việc thu phí và quản lý số phí thu được và nộp phần phí thu được sau khi trừ chi phí quản lý cho phòng Kinh tế Quận; UBND phường có nhiệm vụ quản lý việc đăng ký khối lượng rác thải và mức phí, quản lý hành chính đối với lực lượng rác dân lập, quản lý chất lượng vệ sinh trên địa bàn… Phương án đề xuất này còn một số hạn chế sau: - Tập trung việc thu phí sẽ phát sinh chi phí quản lý lớn (chiếm gần 10% tổng số tiền phí thu được) - Mức chi trả tiền công thu gom rác dự kiến 10.000 đ/hộ sẽ khó được chấp nhận vì thực tế lực lượng thu gom rác dân lập ở nhiều nơi đã thu cao hơn, hơn nữa, người trực tiếp thu gom nhiều khi còn được chủ nguồn thải bồi dưỡng thêm và có thể sẽ bị cắt khi giao cho đơn vị khác thu phí. - Chủ trương quản lý nguồn thu phí nhưng không có biện pháp tổ chức lại hoạt động của lực lượng rác dân lập. - Tăng mức thu phí nhưng không có các chính sách đối với người lao động thu gom rác. Vì những hạn chế trên nên đề án sẽ khó triển khai vào thực tế nếu không có các biện pháp cụ thể. 5. Đề tài “Nghiên cứu xây dựng khung chính sách hỗ trợ và các qui định về phân loại rác sinh hoạt tại nguồn ở TP.HCM” do Viện Môi trường và Tài nguyên-Đại học Quốc gia TP.HCM, tháng 4/2007. Đề tài đã phân tích thực trạng hệ thống quản lý và hoạt động thu gom, vận chuyển và xử lý rác trên địa bàn TP, các tác động của chất thải rắn đối với môi Các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt trên địa bàn TP.HCM – Thực trạng và các đề xuất bổ sung Viện Kinh tế TP.HCM-VKT 05.05.2008 5 trường và ý nghĩa của việc phân loại rác tại nguồn. Phân tích chi phí cần thiết và lợi ích của việc triển khai thực hiện phân loại rác tại nguồn. Đề tài xây dựng khung chính sách và các qui định về phân loại rác tại nguồn ở TP.HCM. Tuy nhiên các chính sách đề xuất còn rất tổng quát, chưa có các biện pháp và các điều kiện để thực hiện. Trong đó, một điều kiện quan trọng để thực hiện được việc phân loại rác tại nguồn là phải quản lý được hoạt động thu gom rác. Vấn đề này chưa có các nghiên cứu cụ thể. 6. Đề tài: “Nghiên cứu mô hình tổ chức thu gom chất thải rắn đô thị thích hợp tại TP.HCM”, chủ nhiệm: TS.Phan Thị Giác Tâm – Đại học Nông Lâm TP.HCM, trong danh mục đề tài NCKH năm 2007 do Sở Khoa học & Công nghệ quản lý, đang trong quá trình triển khai nghiên cứu. Theo đề cương thì mục tiêu nghiên cứu của đề tài nhằm: “Góp phần cải thiện hệ thống thu gom chất thải rắn đô thị phù hợp với định hướng phát triển của TP.HCM thông qua cải tiến các mô hình thu gom chất thải rắn đô thị và triển khai trình diễn tại quận Gò vấp”. Đề tài đang được triển khai, tuy nhiên qua tìm hiểu thì hướng nghiên cứu của đề tài tập trung vào mô hình hợp tác xã và đang thực hiện thí điểm tại quận Gò Vấp, chưa đi sâu nghiên cứu các loại hình phù hợp với đặc điểm khác nhau của các địa bàn và nghiên cứu về đặc điểm của người lao động trực tiếp thực hiện công tác thu gom rác để có chính sách hỗ trợ họ khi tham gia vào các tổ chức này. Từ phân tích các kết quả nghiên cứu có liên quan trên, có thể thấy các nghiên cứu đã có sự quan tâm đến các giải pháp quản lý công tác vệ sinh trên địa bàn TP, đặc biệt là công tác quản lý lực lượng thu gom rác, tuy nhiên các nghiên cứu chưa chú trọng đến các hình thức tổ chức và đặc điểm của người lao động thu gom rác, vì vậy tính khả thi của các biện pháp đưa ra còn hạn chế. Như vậy có thể thấy đây là một vấn đề mới mà mục tiêu nghiên cứu của đề tài “Phân tích các hình thức thu gom rác sinh hoạt trên địa bàn TP.HCM – Thực trạng và đề xuất bổ sung” cần đạt tới. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài: Đề tài cần đạt được 4 mục tiêu sau: - Xác định tiêu chí đánh giá các hình thức tổ chức thu gom rác. - Đánh giá, so sánh các hình thức tổ chức thu gom rác sinh hoạt đã được hình thành trên địa bàn TP.HCM. - Đánh giá hiện trạng cơ chế chính sách liên quan đến dịch vụ VSMT và công tác thu gom rác thải. - Đề xuất hình thức tổ chức thu gom rác sinh hoạt, cơ chế quản lý và chính sách thích hợp. 4. Phạm vi và đối tượng nghiên cứu: - Trong phạm vi TP.HCM Các hình thức tổ chức thu gom rác thải sinh hoạt trên địa bàn TP.HCM – Thực trạng và các đề xuất bổ sung Viện Kinh tế TP.HCM-VKT 05.05.2008 6 - Đối tượng nghiên cứu: Các tổ chức thu gom rác sinh hoạt và người lao động trực tiếp làm công tác thu gom rác sinh hoạt. 5. Phương pháp nghiên cứu: - Điều tr