Đề tài Xây dựng văn bản Các điều kiện để đảm bảo tính khả thi trong văn bản pháp luật

A. ĐẶT VẤN ĐỀ: Văn bản pháp luật (VBPL) với tính cách là một phương tiện cơ bản trong quản lí nhà nước, quản lí xã hội chỉ phát huy giá trị tích cực khi các văn bản đó có chất lượng cao. Trong trường hợp VBPL không đảm bảo được các yêu cầu về chất lượng thì có thể gây ra những hậu quả đáng kể vì văn bản có giá trị điều chỉnh các quan hệ xã hội, tác động tới quyền và lợi ích của cá nhân, tập thể hay Nhà nước. Một trong những tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng của VBPL là văn bản đó có mang tính khả thi hay không. Vì vậy, trong quá trình xây dựng VBPL, người có thẩm quyền cần đặt ra câu hỏi là phải đáp ứng những điều kiện nào để VBPL có tính khả thi? B. GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ: “Khả thi” theo Từ điển Tiếng Việt có nghĩa là khả năng thực hiện. Như vậy, một văn bản pháp luật (VBPL) có tính khả thi là một VBPL có khả năng thực hiện trên thực tế hay nói cách khác là những quy định của văn bản đó có khả năng đi vào cuộc sống mà không chỉ dừng lại trên giấy. Việc bảo đảm tính khả thi của các VBPL là một yêu cầu rất quan trọng được đặt ra trong suốt quá trình xây dựng văn bản. I. Các điều kiện để đảm bảo tính khả thi trong VBPL. 1. VBPL phải có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Yêu cầu này được xuất phát từ quy định tại Điều 4 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Đảng cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc…, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Đảng lãnh đạo Nhà nước chủ yếu bằng chủ trương, đường lối, chính sách để trên cơ sở đó Nhà nước thể chế hoá tạo thành những quy định pháp luật. Như vậy, pháp luật được coi là phương tiện hữu hiệu chuyển tải toàn bộ đường lối của Đảng và đưa đường lối đó vào thực tiễn đời sống. Từ đó mới bảo vệ hiệu quả lợi ích cơ bản của giai cấp công nhân, nông dân và tầng lớp lao động khác. Để đảm bảo sự phù hợp giữa VBPL với đường lối, chủ trương của Đảng, yêu cầu đặt ra là cần hiểu đúng bản chất mối quan hệ giữa Đảng và Nhà nước trong việc hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội và thể chế hóa đường lối đó trong hoạt động ban hành VBPL. Đối với văn bản quy phạm pháp luật, yếu tố chính trị thể hiện ở sự nhất quán trong việc đưa ra các quy định phù hợp với đường lối phát triển của đất nước của Đảng và việc thể chế hóa đường lối, chủ trương đó thành những quy định chung thống nhất trên phạm vi toàn quốc hoặc địa phương. Đối với văn bản áp dụng pháp luật, yêu cầu này được xem xét qua việc các văn bản đó kịp thời tổ chức thực hiện các nhiệm vụ chính trị trong từng thời kì, từng giai đoạn cách mạng cụ thể của các cơ quan nhà nước. 2. VBPL phải có nội dung phản ánh ý chí, nguyện vọng và lợi ích chính đáng của nhân dân lao động. Nhà nước ta là “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân…” Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). . Điều này cho thấy, nhân dân lao động vừa là chủ thể vừa là đối tượng của quyền lực nhà nước. Với vai trò là chủ thể, của quyền lực nhà nước, nhân dân sử dụng pháp luật để thể hiện ý chí của mình trong việc đóng góp ý kiến và thảo luận các vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương, của cả đất nước. Với vai trò là đối tượng của quyền lực nhà nước, nhân dân là đối tượng chủ yếu thực thi pháp luật. Việc xây dựng các VBPL có nội dung phản ánh đầy đủ, kịp thời ý chí, nguyện vọng của nhân dân suy cho cùng chính là sự đảm bảo yếu tố phù hợp giữa nhu cầu của xã hội và chủ trương xây dựng pháp luật của Nhà nước. Nội dung này xuất phát từ quan điểm cho rằng cần thiết phải tạo ra sự dung hòa về lợi ích giữa các nhóm đối tượng trong xã hội mà trước hết là sự dung hòa về lợi ích giữa chủ thể quản lí và đối tượng quản lí khi chủ thể quản lí đưa ra các quyết định quản lí. Đây là nội dung vô cùng quan trọng vì trong nhiều trường hợp, hiệu quả tác động của VBPL phụ thuộc rất lớn vào nhận thức của các bên liên quan, vào việc Nhà nước có thể hiện và đáp ứng được những lợi ích của các giai tầng trong xã hội hay không. Vì vậy, khi xây dựng VBPL, người có thẩm quyền cần cân nhắc, lựa chọn cách thức điều chỉnh để đảm bảo sự hài hòa giữa lợi ích của toàn xã hội, của Nhà nước, của các nhóm xã hội khác nhau, của mỗi cá nhân hay tổ chức. Từ đó, làm tăng khả năng hiện thực hóa VBPL. 3. VBPL phải có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế, điều kiện văn hóa – xã hội hiện tại của đất nước. Có thể nói, VBPL trong nhiều trường hợp chính là đời sống kinh tế, văn – xã hội được khái quát và nâng lên thành pháp luật. Vì vậy, sự phù hợp, tính tương thích giữa VBPL với quy luật khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội, với các điều kiện đặt ra từ nhu cầu thực tiễn là một biểu hiện sinh động và vô cùng quan trọng để đảm bảo tính khả thi của VBPL. - Thứ nhất là sự phù hợp với điều kiện kinh tế. Pháp luật và kinh tế có mối quan hệ biện chứng. Kinh tế quyết định pháp luật, kinh tế nào có pháp luật ấy, kinh tế thay đổi tất yếu pháp luật phải thay đổi theo. Ngược lại, pháp luật tác động trở lại thúc đẩy hay kìm hãm sự phát triển của kinh tế. Tính quyết định của kinh tế đòi hỏi hoạt động xây dựng pháp luật phải tôn trọng thực tế khách quan, các quy định được tạo ra trong VBPL là sự ghi nhận, bảo vệ, tạo điều kiện cho các quan hệ kinh tế tồn tại, phát triển có định hướng, hợp quy luật từ đó sẽ tạo ra được những “đòn bẩy” tăng trưởng kinh tế, góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho kinh tế phát triển. Nếu nội dung văn bản không phù hợp, không phản ánh đầy đủ các hướng vận động của đời sống kinh tế, với những quy định quá cao hoặc quá lỗi thời, sẽ kìm hãm sự phát triển của kinh tế, là nguyên nhân giảm sút hiệu quả của quản lí nhà nước. Mặt khác, hoạt động xây dựng VBPL không phải là sự sao chép nguyên thực trạng kinh tế mà cần phát huy những giá trị tích cực của pháp luật. Hoạt động này phải tạo ra các quy định tạo điều kiện cho các quan hệ kinh tế cần thiết, hợp quy luật ra đời và phát triển, tạo nên cơ chế kinh tế vận hành dễ dàng, có hiệu quả, hạn chế những lệch lạc, tự phát, thái quá và những biểu hiện tiêu cực của nền kinh tế. Do vậy, yêu cầu đặt ra là VBPL vừa phản ánh những quy luật chung về sự phát triển của kinh tế, vừa phản ánh được những quy luật mang tính đặc thù trong từng giai đoạn, từng lĩnh vực. - Thứ hai là sự phù hợp với các điều kiện văn hóa – xã hội. Cho đến nay, pháp luật vẫn được coi là phương tiện không thể thiếu trong quản lí xã hội. Nhưng cùng với pháp luật, còn có rất nhiều yếu tố điều chỉnh khác (văn hóa, đạo đức, phong tục, tập quán…) cùng tồn tại và cùng điều chỉnh các quan hệ xã hội theo những cách thức khác nhau, có tác động qua lại lẫn nhau. Sự phù hợp của VBPL với các yếu tố điều chỉnh xã hội khác cũng là yêu cầu mang tính tất yếu. Một là, không có một quan hệ xã hội nào được VBPL điều chỉnh lại không chịu sự tác động của các yếu tố xã hội một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Hai là, VBPL thể hiện ý chí của Nhà nước, điều chỉnh các quan hệ mang tính áp đặt, cứng rắn, chủ yếu vì lợi ích Nhà nước, được đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước. Trong khi đó các yếu tố xã hội thể hiện ý chí xã hội, điều chỉnh các quan hệ mang tính mềm dẻo hơn, vì lợi ích của xã hội, được bảo đảm thực hiện bằng dư luận xã hội, bằng ý thức về trách nhiệm, bổn phận, bằng lương tâm. Nói cách khác, chế tài pháp luật là chế tài bên ngoài, chế tài đạo đức, phong tục, tập quán… là chế tài bên trong dựa trên cơ sở tự giác của các chủ thể. Nếu VBPL phù hợp với các yếu tố điều chỉnh xã hội khác sẽ kết hợp được cả chế tài bên ngoài và chế tài bên trong, khi đó VBPL sẽ được hiện thực hóa một cách nhanh chóng và hiệu quả nhất. Ba là, tất cả các yếu tố điều chỉnh xã hội đều là chuẩn mực xã hội. Mặc dù chúng có sự khác nhau đáng kể nhưng giữa chúng có sự tương đồng về cơ sở kinh tế, xã hội, chính trị, về chức năng (điều tiết các quá trinh xã hội) nên “hệ thống chuẩn mực thường đan chéo nhau, dường như “phục vụ” và bổ sung cho nhau” Xem Bùi Thị Đào, Luận án Tiến sĩ Luật học “tính hợp pháp và tính hợp lí của quyết định hành chính”, Hà Nội, 2008, Tr. 83. . Như vậy, mặc dù Nhà nước dùng VBPL để tác động và có thể làm thay đổi từng bộ phận của các yếu tố điều chỉnh quan hệ xã hội khác, nhưng về nguyên tắc vẫn phải bảo vệ, phát triển và cao hơn nữa là phải tạo ra sự phù hợp với các quy phạm đạo đức, tôn giáo, những phong tục, tập quán… trong xã hội không trái với bản chất, mục tiêu của Nhà nước. Do đó, khi xác lập nội dung VBPL cần đặc biệt chú ý tới các điều kiện văn hóa – xã hội để tạo ra sự phù hợp của nội dung VBPL với những điều kiện đó thì mới bảo đảm được hiệu quả tác động của văn bản (nhận được sự đồng tình, ủng hộ rộng rãi của nhân dân). 4. VBPl phải có nội dung phù hợp với thực trạng diều kiện nhân lực trong xã hội. Vì con người vừa là chủ thể hình thành nên VBPL và tổ chức thực hiện văn bản đó trên thực tế lại vừa là đối tượng quản lí, chịu sự tác động của văn bản, có nghĩa vụ thi hành văn bản, nên dù với tư cách nào thì con người cũng phải thực hiện các văn bản theo yêu cầu của Nhà nước và muốn thực hiện tốt những hoạt động đó, phải có đủ về số lượng và chất lượng nhân lực; nếu thiếu điều kiện về nhân lực thì sẽ không thể kịp thời ban hành văn bản và cũng không thể hiện thực hóa các quy định trong văn bản nhưng nếu sử dụng không hết nhân lực thì sẽ gây lãng phí, làm giảm hiệu lực của quản lí nhà nước. Nếu chỉ tiếp cận từ góc độ hẹp, xem xét vai trò của con người trogn giai đoạn thực hiện VBPL thì cũng có thể thấy rõ: số lượng và đặc biệt là trình độ nhận thức của đối tượng quản lí có liên quan ảnh hưởng rất lớn đến việc thực hiện VBPL. Vì vậy, nếu nội dung của văn bản phù hợp với trình độ nhận thức chung, với ý thức pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức và của nhân dân thì sẽ góp phần tích cực trong việc tạo ra nhận thức đúng đắn, tâm lí tích cực đối với văn bản, mong muốn văn bản được thực hiện tự giác, cố gắng tối đa thực hiện và có đủ khả năng, trình độ cần thiết để thực hiện văn bản, ngược lại nếu không phù hợp thì có thể dãn tới tình trạng những bên có liên quan cố ý lẩn tránh thực hiện nghĩa vụ, hoặc không đủ năng lực cần thiết để thực hiện văn bản. 5. VBPL phải có nội dung tương thích với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia hoặc kí kết. Trong điều kiện hội nhập kinh tế và mở rộng giao lưu hợp tác nhiều mặt với các nước, các tổ chức quốc tế như hiện nay, sự phù hợp này là rất cần thiết, đặc biệt là đối với các quy định về quản lí kinh tế. Điều này được thể hiện trong việc đòi hỏi về sự phù hợp tương ứng với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế của các VBPL. Tuy nhiên cũng cần xác định rõ những vấn đề nào có thể tiếp thu có chọn lọc để nội luật hóa, những vấn đề nào mang tính nguyên tắc bất di bất dịch, không thể tiếp thu “nội hóa”, có như vậy mới có thể vừa tạo điều kiện thuận lợi co những hoạt động hội nhập kinh tế với các nước trong khu vực và trên thế giới mở rộng quan hệ nhiều mặt với các nước vừa giữ vững lập trường, không bị chệch hướng phát triển đã lựa chọn và không làm mất bản sắc dân tộc trong quá trình chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. 6. Điều kiện về kĩ thuật soạn thảo. - Về ngôn ngữ trong VBPL. Trong các yếu tố thuộc kì thuật soạn thảo văn bản thì việc sử dụng ngôn ngữ có tác động trực tiếp và khá sâu sắc tới tính khả thi của văn bản. Vì ngôn ngữ là phương tiện biểu đạt ý chí của cơ quan ban hành văn bản, nên sự thể hiện ý chí đó có được rõ rang, chặt chẽ, chính xác hay không là lề thuộc vào kĩ năng của người soạn thảo trong việc sử dụng ngôn ngữ. Vì vậy, yêu cầu đặt ra đối với việc sử dụng ngôn ngữ trong VBPL đó là ngôn ngữ VBPL phải có tính nghiêm túc, chính xác, thống nhất và thông dụng, “gợi nên đầu óc mọi người có những ý niệm giống nhau” Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn quốc gia, Bùi Khắc Việt, Kỹ thuật và ngôn ngữ soạn thảo văn bản quản lí nhà nước, Nxb. KHXH, Hà Nội, 1997, Tr. 88. . Từ đó sẽ tạo ra sự thiện chí và tự giác thực hiện ở những đối tượng có liên quan, giúp cho pháp luật được thực hiện một cách thống nhất trên thực tế. - Về cách diễn đạt, kết cấu, bố cục của VBPL. Cách diễn đạt, trình bày nội dung văn bản phải cô đọng, khoa học, dễ hiểu, phù hợp với nhận thức của đông đảo nhân dân để tạo ra sự thuận lợi trong việc thực hiện văn bản trên thực tế. Kết cấu, bố cục văn bản phải được xây dựng một cách logic, chặt chẽ; cần phân chia, sắp xếp văn bản thành những đề mục nhỏ hơn, có phối hợp với việc đánh số, đặt tên, đặt nhan đề cho các đề mục đó và xác lập cơ cấu hình thức của văn bản… từ đó, giúp cho đối tượng tiếp nhận VBPL có thể hiểu nội dung của văn bản nhanh chóng hơn, tạo điều kiện thuận lợi cho việc hiện thực hóa pháp luật. 7. VBPL phải được ban hành một cách kịp thời. Do các vấn đề phát sinh trong quản lí nhà nước rất đa dạng: có vấn đề phát sinh từ trước, đang được tác động bằng những VBPL nhưng sự tác động chưa khoa học, kém hiệu quả; có vấn đề mới phát sinh mà chưa có văn bản nào tác động; có những vấn đề tất yếu sẽ phát sinh và khi phát sinh cần được tác động ngay, nên việc chủ thể có thẩm quyền nắm bắt chính xác, kịp thời những vấn đề đó và ra VBPL để giải quyết là cần thiết, là một tất yếu khách quan, đáp ứng đòi hỏi bức xúc của đời sống xã hội, kịp thời tác động tích cực vào các quan hệ xã hội (khả năng tác động cao); ngược lại, nếu văn bản được ban hành dựa trên suy đoán chủ quan, duy ý chí, xa rời thực tiễn của chủ thể quản lí nhà nước thì khó có thể biến thành hiện thực (khả năng tác động thấp) vì thực tiễn không có nhu cầu được tác động bởi văn bản đó. II. Các biện pháp để đảm bảo tính khả thi trong VBPL. Dưới đây là một số giải pháp để đảm bảo tính khả thi của VBPL: - Phải bám sát cuộc sống, lấy thực tiễn làm “thước đo” trong quá trình xây dựng VBPL. Các Mác đã từng nói: Nhà làm luật chỉ như nhà thực nghiệm tự nhiên, họ không làm ra luật mà chỉ gợi lên hiện thực khách quan. Để luật không còn “bị treo” và phát huy tác dụng, không còn cách nào khác nhà làm luật phải bám sát cuộc sống, lấy thực tiễn làm “thước đo” trong quá trình xây dựng pháp luật . Trong bối cảnh hiện nay, việc khai thong dòng chảy và đưa các quan hệ xã hội vào hang lối; kết hợp hài hòa giữa yếu tố lợi ích Nhà nước, xã hội và cá nhân; đặc điểm lịch sử văn hóa cộng đồng; kết hợp tương thích giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế; giảm khung, hạn chế tình trạng chờ thong tư, nghị định hướng dẫn…. là những điểm nhấn cần được lưu tâm hơn để đảm bảo tính khả thi của VBPL. - Mở rộng và phát huy cơ chế dân chủ trong quá trình xây dựng VBPL. Một là, tổ chức lấy ý kiến của nhân dân trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hai là, đánh giá thực trạng phản ứng của dư luận xã hội, của người dân, các cấp, các ngành khi đưa VBPL áp dụng vào đời sống để từ đó kịp thời sửa chữa những quy định không phù hợp. Có như vậy mới tăng cường khả năng áp dụng VBPL trên thực tế. - Đặc biệt quan tâm tới công tác cán bộ trong các hoạt động có liên quan tới hoạt động xây dựng VBPL. Một là, cần có quy hoạch cán bộ phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của từng đơn vị, cơ quan. Hai là, chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ, rèn luyện đạo đức tác phong đối với cán bộ, công chức làm công tác văn bản. Ba là, bố trí cán bộ có đủ năng lực cần thiết đảm nhận những hoạt động quan trọng liên quan đến việc băn hành VBPL. - Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát trong quá trình xây dựng VBPL, xử lí nghiêm minh những chủ thể vi phạm pháp luật trong việc ban hành văn từ đó bản đảm bảo cho VBPL mang tính khách quan hơn. … C. KẾT THÚC VẤN ĐỀ: Tóm lại, trong quá trình xây dựng một VBPL, các chủ thể có thẩm quyền cần phải quan tâm tới những tiêu chuẩn đánh giá tính khả thi của văn bản để từ đó cho ra đời một VBPL có chất lượng, có khả năng áp dụng trong thực tế. Tuy nhiên, tính khả thi chỉ là điều kiện “cần” của một VBPL, để văn bản đó thực sự đi vào cuộc sống thì phải có cả điều kiện “đủ” đó là khâu tổ chức thực hiện. Nói một cách khác, để VBPL thật sự đi vào cuộc sống thì ngoài yêu cầu về chất lượng của nội dung văn bản, còn cần phải tiến hành tốt việc tổ chức thi hành pháp luật, trong đó bao gồm nhiều công việc như tuyên truyền, giáo dục, phổ biến pháp luật để nâng cao ý thức pháp luật trong nhân dân, đồng thời, tập huấn, phổ biến các quy định của pháp luật trong đội ngũ cán bộ, công chức để phục vụ cho việc thực thi, áp dụng pháp luật; tiến hành rà soát để kịp thời sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các VBPL nhằm đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất trogn hệ thống pháp luật sau khi VBPL được ban hành; xây dựng, chuẩn bị các điều kiện về đội ngũ cán bộ, cơ sở vật chất, kinh phí để thực hiện các quy định của VBPL; tăng cường kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật, xử lí các hành vi vi phạm pháp luật… ─THE END─ DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2008. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Kỹ thuật xây dựng văn bản, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2005, Tr. 55 – 58. TS. Nguyễn Thế Quyền, Hiệu lực của văn bản pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005. Nguyễn Thế Quyền, Một số vấn đề về soạn thảo văn bản, Nxb. Thống kê, Hà Nội, 1/ 1997. Bùi Thị Đào, Luận án Tiến sĩ Luật học “Tính hợp pháp và tính hợp lí cua quyết định hành chính”, Hà Nội, 2008. Hoàng Minh Hà, Luận bàn về tính hợp lí của văn bản quy phạm pháp luật, Tập chí Dân chủ và pháp luật số 3/ 2008, Tr. 9 – 13.