Đồ án Nghiên cứu các giải pháp nhằm nâng cao khả năng áp dụng mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông ở Việt Nam

CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC NHÀ NƯỚC VÀ TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG HẠ TẦNG GIAO THÔNG 1.1 Khái quát về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP) 1.1.1 Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển Nói đến mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân là nói đến sự cộng tác giữa nhà nước và tư nhân trong việc cung ứng các công trình và dịch vụ công. Mô hình này được bắt đầu ở Anh và cho đến nay đã được áp dụng ở nhiều nước khác nhau. Quá trình đó được khái quát theo một số ý chính sau: Áp lực để thay đổi mô hình nhà nước đứng ra cung ứng các dịch vụ công phát sinh ban đầu từ những quan ngại về mức độ nợ công, trong đó phát triển nhanh chóng trong thời kỳ bất ổn kinh tế vĩ mô của những năm 1970 và 1980. Chính phủ tìm cách khuyến khích đầu tư tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng, ban đầu trên cơ sở những ảo tưởng thanh toán phát sinh từ thực tế là các tài khoản công cộng không phân biệt giữa chi phí đầu tư cơ bản và định kỳ. Ý tưởng tư nhân là một đại diện để cung cấp cho cơ sở hạ tầng miễn phí cho công chúng ngày nay thường không có cơ hội thực hiện, việc lựa chọn một bộ phận thay thế cho mô hình cung cấp của công tiếp tục tồn tại. Sau đó, nó đã được nhận ra rằng, các mô hình liên quan đến một vai trò tăng cường cho khu vực tư nhân hay với một tổ chức khu vực tư nhân chịu trách nhiệm cho hầu hết các khía cạnh quy định của dịch vụ cho một dự án nào đó có thể cải thiện năng suất và phân bổ rủi ro, trong khi vẫn duy trì trách nhiệm của khu vực công cho việc cung cấp các dịch vụ công cộng. Ban đầu, hầu hết quan hệ đối tác nhà nước và tư nhân đã được thỏa thuận đơn lẻ và giao dịch một lần. Tuy nhiên vào năm 1992, chính phủ bảo thủ tại Vương quốc Anh giới thiệu các sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) - đó là hệ thống chương trình nhằm khuyến khích quan hệ đối tác công-tư. Trong chương trình năm 1992, tập trung chủ yếu là về việc giảm ngành tín dụng công cộng, mặc dù như đã được ghi nhận, hiệu quả trên các tài khoản công cộng phần lớn không được thực hiện. Các cấp lãnh đạo sau đó ở Vương quốc Anh tiếp tục tồn tại với PFI Vào đầu và cuối những năm 90 nó đã phát triển mạnh mẽ ở nhiều nước châu Âu như Anh, Đức, Pháp,...và một số nước châu Mỹ Latinh. Những năm trở lại đây nó đã phát triển khá rộng rãi sang cả các nước Châu Á như Hàn Quốc, Trung Quốc, Ấn Độ và cả những nước Đông Nam Á như Thái Lan, Indonesia, Campuchia, Việt Nam,...và được triển khai ra nhiều lĩnh vực khác nhau như: Viễn thông; Năng lượng (thủy điện, nhiệt điện...); Giao thông (xây dựng cầu ,hầm, đường, ống...), Cung cấp nước; Xử lý chất thải, phế thải; Y tế (bệnh viện,..); Môi trường... Như vậy mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân đã hình thành và phát triển hơn 20 năm và đã đạt được những kết quả đáng kể. Trong thời gian tới nó sẽ được ứng dụng ngày càng rộng rãi hơn. 1.1.2 Khái niệm và đặc điểm a. Khái niệm Hiện nay trên thế giới có nhiều quan điểm về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP). Giữa các tổ chức và các nước khác nhau cũng có những định nghĩa khác nhau về mối quan hệ này tuy nhiên giữa chúng đều có những điểm tương đồng. Ủy ban châu Âu định nghĩa: Hợp tác công-tư là một quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm mục đích cung cấp một dự án hoặc một dịch vụ truyền thống thường được cung cấp bởi khu vực nhà nước (Ủy ban châu Âu, 2003). Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đánh giá PPP là một hợp đồng thỏa thuận mà khu vực tư nhân cung cấp tài sản cơ sở hạ tầng hoặc dịch vụ mà từ trước vẫn được cung cấp bởi khu vực nhà nước. Nhà nước thường là người mua chính của các dịch vụ, nhưng nhà khai thác tư nhân cũng có thể bán chúng trực tiếp cho công chúng, thường dưới một nhượng quyền (ADB, 2006). Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân được hiểu là mô hình hợp tác giữa chính phủ (hoặc các chủ thể khác trong khu vực nhà nước) và một hoặc một số đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân sẽ chịu trách nhiệm cung cấp hàng hóa hay dịch vụ mà những hàng hóa và dịch vụ này từ trước vốn vẫn do khu vực nhà nước cung cấp (Price Waterhouse Coopers,2002) Theo các chuyên gia của tập đoàn kỹ thuật tư vấn quốc tế (DHV) Hà Lan, mô hình hợp tác Nhà nước- tư nhân được định nghĩa là hình thức tạo giá trị đồng tiền thông qua việc cùng thực hiện một dự án vì lợi ích công cộng giữa một cơ quan nhà nước và một bên tư nhân. Trong đó, trách nhiệm và rủi ro sẽ được chia sẻ giữa các tổ chức nhà nước và tư nhân, quan hệ hợp đồng tồn tại giữa các bên nhà nước và tư nhân như liên doanh hay thỏa thuận PPP, vốn khu vực tư nhân được sử dụng để tài trợ hoàn toàn hoặc một phần việc cung cấp các dịch vụ công. Một khái niệm khác về mô hình hợp tác công-tư cũng được dùng phổ biến hiện nay là: Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân hay còn gọi là hợp tác công tư là mô hình mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước. Với mô hình này, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo các lợi ích cho người dân. Ngoài ra, mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân còn được hiểu là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ. Trong đó : - Có sự phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân - Rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất - Chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa cho khu vực tư nhân - Khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý - Kết quả mong đợi: sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ, việc sử dụng vốn có hiệu quả. Thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước và tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công (PPP-Handbook-VN, ADB, 2007) Mối quan hệ hợp tác nhà nước và tư nhân chặt chẽ phân định một cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và tư nhân phải gánh vác. Đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác nhà nước và tư nhân là các tổ chức chính phủ bao gồm: Các bộ ngành, các chính quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc nước ngoài hoặc có thể là các doanh nghiệp hay các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Đóng góp của chính phủ cho mối quan hệ đối tác nhà nước và tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư, chuyển giao tài sản hoặc cam kết hay đóng góp hiện vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả. Tùy theo hình thức hợp đồng mà đối tác tư nhân cũng có thể góp vốn đầu tư. Hiện nay mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân được coi như là một hợp đồng có sự tham gia của hai phía nhà nước và tư nhân và được định nghĩa như sau : Hợp đồng PPP được xác định như một hợp đồng được kí kết bởi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền (ASA) và nhà đầu tư (đối tác), một thực thể của khu vực kinh tế tư nhân, nơi mà nhà đầu tư cung cấp các trang thiết bị (tài sản) hoặc dịch vụ hoặc cả hai và nơi mà PPP: + Bao gồm sự chuyển giao rủi ro đã được xác định giữa các bên cho bên có khả năng quản lý rủi ro hiệu quả nhất (ví dụ với thành phần tư nhân thì rủi ro trong công việc xây dựng và vận hành) + Thiết lập các thỏa thuận giữa các bên bao gồm các điều khoản thanh toán và các đặc tính lâu dài của dịch vụ hoặc công trình công cộng được cung cấp; + Chứng tỏ hiệu quả hơn trong việc phân phối các dịch vụ thông qua đấu thầu công khai và phân phối dịch vụ. Nói cách khác, PPP phải chi trả được một lợi ích rõ ràng thông qua việc cung cấp công khai. Đây là khái niệm mang tính khái quát chung về mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân và được coi như là cơ sở để Việt Nam xây dựng chính sách và điều lệ về PPP. Mặc dù có những định nghĩa khác nhau về PPP, nhưng chúng đều có đặc điểm chung. Nó đều thể hiện rằng quan hệ đối tác công-tư là sự thỏa thuận giữa các khu vực công (chính phủ hoặc khu vực cơ quan công cộng khác) và khu vực tư nhân, dẫn đến khu vực tư nhân cung cấp các dự án hoặc dịch vụ được cung cấp theo truyền thống của khu vực công cộng. Yếu tố chính của một PPP là một chuyển giao đầu tư, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích từ các đối tác công cộng cho các đối tác khu vực tư nhân. b. Đặc điểm Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân là sự chia sẻ rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân khi cung cấp một dịch vụ công vì vậy đặc điểm của nó cũng thể hiện bản chất của mối quan hệ đó: - Thế mạnh của mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân là cung cấp dịch vụ công nghệ hiện đại ngay cả khi ngân sách công có hạn, chuyển giao đúng thời gian với giá cả ổn định, nhờ đó giảm chi phí. - Hình thức hợp tác nhà nước và tư nhân giúp san sẻ rủi ro về đầu tư từ nhà nước sang tư nhân mà vẫn mang lại cơ sở vật chất cho người dân. - Hợp đồng loại này rất phức tạp, đòi hỏi một khung pháp lý đo lường được và đảm bảo một quá trình rõ ràng. Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân có những hạn chế về thời gian chuyển nhượng dài, phí tổn đặt hàng cao, thời gian đặt hàng lâu, hạn chế trong việc thế chấp dịch vụ công cộng. Chỉ tính riêng thời gian trung bình hoàn thành thủ tục dự án PPP cũng mất từ 6 tháng đến 1 năm. - Khi ứng dụng mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân, vấn đề cơ bản nhất là phải có sự cam kết của chính quyền đối với việc bảo đảm cho khu vực tư nhân hoạt động. Vấn đề dễ gây rủi ro cho các dự án là quy hoạch và quyền sử dụng đất. Tiếp đến là việc lựa chọn các dự án có vốn đầu tư lớn. - Rủi ro sẽ lớn hơn đối với các dự án dài hạn. Trong quá trình thực hiện dự án hợp tác nhà nước và tư nhân, nếu có những thiệt hại không được bảo hiểm xảy ra, dự án sẽ bị chấm dứt, hoặc chính phủ sẽ đứng ra làm người bảo hiểm cho phương án cuối cùng. - Trong một số loại hình hợp tác nhà nước và tư nhân, chi phí sử dụng dịch vụ độc quyền được sinh ra bởi người sử dụng dịch vụ và không phải do những người đóng thuế. - Các mối quan hệ tương đối lâu dài, bao gồm việc hợp tác giữa đối tác công cộng và đối tác tư nhân trên những khía cạnh khác nhau của một dự án đã được lập kế hoạch từ trước. - Các cơ cấu vốn liên kết các nguồn vốn của khu vực công cộng và khu vực tư nhân. Đây là nguồn vốn cần thiết để đầu tư cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công. - Cơ quan vận hành đóng vai trò quan trọng tại mỗi giai đoạn của dự án (thiết kế, hoàn thiện, thực hiện, cấp vốn). Đối với mỗi một giai đoạn thì vai trò của cơ quan vận hành là khác nhau nhưng đều góp phần thúc đẩy dự án đạt được hiệu quả cao nhất. - Đối tác công cộng chú trọng vào việc xác định các mục tiêu cần đạt được. 1.1.3 Vai trò của mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân Vai trò của mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân được thể hiện trên nhiều khía cạnh khác nhau. Có thể tổng hợp lại một số vai trò chính như sau: - Hợp tác nhà nước và tư nhân có thể thu hút nguồn tài chính tư nhân để hỗ trợ cho những khoản đầu tư cần cấp vốn mà không phải gia tăng nợ của chính phủ ngay ở bước khởi đầu nhờ đó mà đẩy mạnh việc cung cấp cơ sở hạ tầng. - Có thể đạt được hiệu quả cao vào những cách tân của khu vực tư nhân và việc tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (với việc cùng một công ty chịu trách nhiệm từ thiết kế, xây dựng và vận hành) qua đó giảm chi phí toàn bộ dự án. - Hợp tác nhà nước và tư nhân mang lại kết quả tốt hơn. Sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng có tiềm năng mang lại hàng loạt lợi ích. Những lợi ích này bao gồm : thực hiện tốt hơn, tầm bao phủ rộng hơn và tính bền vững cao hơn nhờ vào hiệu quả đạt được với năng lực quản lý, sự sáng tạo và khả năng định hướng theo yêu cầu của khách hàng, khả năng thu hồi chi phí cao hơn và việc sử dụng kỹ thuật tiên tiến của khu vực tư nhân. - Bổ sung tài chính cho các dự án hạ tầng từ các nguồn vốn tư nhân có thể làm giảm nhu cầu về vốn của các dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm. Đóng góp tài chính của khu vực tư nhân cũng giúp thay đổi cơ bản cơ cấu chi phí của các dịch vụ cơ sở hạ tầng. - Chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng. Các nhà cung cấp tư nhân dường như thúc đẩy sự dịch chuyển việc thanh toán sang cho người sử dụng dịch vụ bởi vì mục đích của họ là doanh thu và bù đắp chi phí. - Mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân sẽ khắc phục được vấn đề thiếu hụt vốn đầu tư của nhà nước cho phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công cộng - đây vốn là vấn đề phổ biến ở các nước đang phát triển. - Trong mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân, trách nhiệm đầu tư, khai thác dự án được phân bổ cho bên đối tác có thể thực hiện một cách tốt nhất và rủi ro được phân bổ cho bên có khả năng kiểm soát được nó ở mức thấp nhất. Từ đó mang lại hiệu quả cao hơn cho dự án. - Do có sự phân bổ rủi ro và trách nhiệm, lợi ích tương ứng nên sẽ tạo ra động lực để đối tác tư nhân phát huy hết khả năng, lợi thế của mình, nâng cao năng lực quản lý và thực hiện. Nhờ đó rút ngắn quá trình thực hiện dự án, giảm thiểu chi phí trong suốt thời gian hoạt động của dự án, nâng cao chất lượng dịch vụ và gia tăng lợi ích tài chính cho dự án. - Nhờ có sự chuyển giao rủi ro, trách nhiệm cho đối tác tư nhân nên chính phủ (hay các chủ thể nhà nước) có thể tập trung vào chức năng quản lý, lập kế hoạch và kiểm soát. Vì vậy có thể tăng cường hiệu quả quản lý của khu vực nhà nước. - Nâng cao hiệu quả kinh tế xã hội nói chung thông qua việc đẩy mạnh cung cấp các cơ sở hạ tầng, dịch vụ công cộng và sử dụng một cách tối ưu các nguồn lực xã hội. Tuy nhiên, mức độ khai thác lợi ích của mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân phụ thuộc vào đặc điểm vốn có của từng loại hình thức và từng lĩnh vực mà nó áp dụng, cũng như phương pháp tổ chức thực hiện. 1.1.4 Một số yếu tố ảnh hưởng tới sự thành công của mô hình hợp tác đầu tư nhà nước và tư nhân a. Môi trường pháp lý Môi trường pháp lý là yếu tố ảnh hưởng lớn tới việc thu hút các nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án. Môi trường pháp lý thuận lợi và minh bạch sẽ kêu gọi được nhiều các nhà đầu tư và ngược lại. Môi trường pháp lý còn ảnh hưởng hầu hết đến quá trình thực hiện dự án từ khi bắt đầu cho tới khi dự án kết thúc đưa vào hoạt động. Nếu môi trường pháp lý không có vướng mắc thì các dự án sẽ sớm được triển khai và đưa vào hoạt động. Do đó phải có môi trường pháp lý và quy định phù hợp, thực thi hợp đồng, giải quyết các tranh chấp, luật BOT/PPP, khung quy định về các lĩnh vực đầu tư. b. Nguồn vốn đầu tư Đây là yếu tố quan trọng ảnh hưởng tới sự thành công của dự án. Vốn đầu tư các dự án đến từ nhiều nguồn, trong đó vốn tự có thường chỉ khoảng 30%, còn lại là đi vay. Các đối tác cho vay tất nhiên sẽ tính toán và đặt niềm tin vào hiệu quả dự án nhưng nếu không có sự tham gia của Nhà nước thì khả năng huy động vốn sẽ rất khó. Vì thế, kinh nghiệm cho thấy, với các dự án PPP sự tham gia của Nhà nước rất quan trọng. Trong nguồn vốn đầu tư thì ngân sách nhà nước chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ còn phần lớn là nhà đầu tư tư nhân hoặc vốn đi vay. Khi nguồn vốn được cung ứng đủ thì việc triển khai dự án được thuận lợi hơn, thời gian hoàn thành có thể theo dự kiến. c. Nhà đầu tư tư nhân Không phải nhà đầu tư nào cũng đảm nhiệm tốt vai trò của mình trong mối quan hệ hợp tác nhà nước và tư nhân vì vậy cần có tiêu chí để lựa chọn nhà đầu tư một cách thích hợp sao cho nhà đầu tư đó có thể đảm nhiệm tốt vai trò của mình. Nhà đầu tư đó phải cam kết với chính phủ về chất lượng của dịch vụ hoặc công trình hạ tầng mà mình cung cấp. Một nhà đầu tư có năng lực, kinh nghiệm quản lý và kỹ thuật thường sẽ là nhà đầu tư được chọn để giao những dự án quan trọng. d. Cơ chế hỗ trợ của chính phủ Sự hỗ trợ của chính phủ đối với các dự án là rất cần thiết, khi đó chính phủ với tư cách là người bảo lãnh và xúc tiến tính khả thi đối với từng loại dự án. Cơ chế hỗ trợ của chính phủ còn để đảm bảo mức thu phí người sử dụng hợp lý, đồng thời vẫn mang lại lợi nhuận chấp nhận được cho khối tư nhân. Do đó cần có sự hỗ trợ chính trị từ tầm cao và quản trị tốt. Đảm bảo rằng chính phủ sẽ thực hiện các cam kết của mình dưới hình thức PPP. Chính phủ cần đầu tư vào phát triển dự án. Chi phí phát triển dự án có thể do đơn vị thắng thầu hoàn trả. Sự hỗ trợ từ phía chính phủ sẽ còn làm cho chi phí và thời gian hoàn thành dự án một cách sớm nhất e. Quản lý từ khu vực nhà nước Quản lý từ khu vực nhà nước là một trong các yếu tố quan trọng thúc đẩy quá trình triển khai dự án một cách nhanh chóng và có hiệu quả. Quá trình triển khai bao gồm từ việc mời thầu cho đến khi dự án hoàn tất đi vào hoạt động. Chỉ cần một cơ chế quản lý phù hợp thì sự thiếu hụt vốn trong đầu tư phát triển hạ tầng sẽ được đáp ứng bằng nguồn vốn tư nhân cả trong và ngoài nước lên đến hàng tỷ USD. Vấn đề là làm sao để khơi thông hiệu quả nguồn vốn này. Do vậy một đơn vị PPP trung ương trong chính phủ. Dịch vụ một cửa, điểm nút để xúc tiến hợp tác giữa các bộ ngành của chính phủ, đảm bảo tính nhất quán. f. Lợi nhuận mà dự án thu được Yếu tố lợi nhuận là yếu tố quyết định khi kêu gọi các nhà đầu tư, trách nhiệm của Chính phủ là phải làm tốt công tác thiết kế, tính toán khả thi về mặt tài chính, khả năng chịu đựng phí dịch vụ của người dân...để định được mức lợi nhuận trước khi kêu gọi đầu tư. Nếu không, sẽ chẳng có nhà đầu tư nào tham gia. Hoặc nếu có tham gia thì việc thương thảo hợp đồng sẽ kéo dài và nếu thất bại Chính phủ phải mất chi phí để hỗ trợ dự án. Như vậy để dự án được triển khai thì việc tính toán yếu tố lợi nhuận mà dự án mang lại là việc làm rất cần thiết. 1.1.5 Quy trình chung thực hiện một dự án theo mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân Đối với bất kỳ một loại dự án nào đều phải trải qua theo một quy trình nhất định. Đối với các dự án triển khai theo mô hình PPP cũng phải trải qua theo một chuỗi quy trình. Quy trình này thể hiện các công việc cần thực hiện để triển khai một dự án có sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân. Quy trình đó được khái quát theo sơ đồ sau: / Hình 1.1 Chuỗi quy trình của dự án PPP (Nguồn: Heather Skilling,2007) Đây là quy trình thực hiện chung cho các dự án PPP, nó thể hiện trình tự và mối liên hệ giữa các bước trong việc thực hiện dự án kể từ bước đầu tiên. Ngoài ra nó là cơ sở để triển khai các dạng hợp đồng theo mô hình hợp tác nhà nước và tư nhân. Mỗi một bước của quy trình đều thực hiện các công việc nhất định nhưng trong đó bước phân tích lĩnh vực và lộ trình của lĩnh vực để đưa ra đánh giá thực tế về những khó khăn hiện nay của lĩnh vực có vai trò quan trọng. Nghiên cứu chỉ tập trung phân tích vào bước này. Phân tích lĩnh vực giúp chính phủ đánh giá được hiện trạng, xác định khác biệt và nhược điểm, đồng thời phát triển một chiến lược cải cách hoặc lộ trình cho lĩnh vực đó, phác thảo các hoạt động và công cụ cần thiết cho quá trình cải cách. Trong nhiều trường hợp, các dữ liệu đáng tin cậy hoặc toàn diện về tình hình hoạt động không sẵn có ở tất cả các khía cạnh, chẳng hạn như trong khía cạnh tài chính và kỹ thuật. Phân tích lĩnh vực thường được thực hiện với sự hỗ trợ của một nhóm các kỹ sư, luật sư, các nhà kinh tế học, nhà phân tích tài chính và các chuyên gia về chính sách và chuyên gia về thực hiện giao dịch ở cả trong nước và/hoặc nước ngoài. Việc phân tích là tối cần thiết để có được một cơ cấu giao dịch hợp lý, vì vậy dành đủ thời gian cho quá trình phân tích này là rất qua