Giải pháp nào cho việc đẩy nhanh tốc độ xây dựng luật, pháp lệnh trong điều kiện hiện nay

GIẢI PHÁP NÀO CHO VIỆC ĐẨY NHANH TỐC ĐỘ XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH TRONG ĐIỀU KIỆN HIỆN NAY NGUYỄN VĂN HIỂN Viện Nghiên cứu khoa học Pháp lý Theo Báo cáo công tác của Quốc hội nhiệm kỳ khóa X thì việc xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, UBTVQH trong thời gian qua là chậm so với yêu cầu của thực tiễn. Mặt khác, chất lượng của một số văn bản luật, pháp lệnh chưa cao, chưa có tính khả thi, vẫn còn có những nội dung mang nặng lợi ích cục bộ của bộ, ngành, địa phương… chủ trì soạn thảo dự án. Đánh giá về nguyên nhân của tình trạng trên, Tờ trình UBTVQH về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002-2007) nêu rõ “Một trong những nguyên nhân của tình trạng nêu trên là Nhà nước ta chưa xây dựng được chiến lược phát triển toàn diện hệ thống pháp luật dài hạn; quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật tuy đã có đổi mới nhưng vẫn còn bất cập so với yêu cầu thực tế; vai trò, trách nhiệm, tính tích cực, chủ động của một số cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan tham gia soạn thảo chưa cao; trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật nói chung còn bị hạn chế, việc kiểm tra, đôn đốc, rút kinh nghiệm cho các ban soạn thảo cũng chưa được tiến hành thường xuyên, kịp thời”. Theo chúng tôi, bên cạnh các nguyên nhân kể trên còn có những nguyên nhân rất quan trọng không thể không nhắc tới, đó là tính chuyên nghiệp trong công tác xây dựng luật, pháp lệnh chưa cao (điều này xuất phát từ tính đặc thù trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ nước ta), còn thiếu một cơ chế thu hút các chuyên gia giỏi, những người trực tiếp thi hành pháp luật, chưa huy động được trí tuệ của nhân dân, các tổ chức xã hội, hiệp hội nghề nghiệp vào hoạt động xây dựng pháp luật. Trước yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn thì việc đẩy nhanh tốc độ, nâng cao chất lượng xây dựng luật, pháp lệnh là một nhu cầu cấp bách. Vậy giải pháp nào cho việc đẩy nhanh tốc dộ xây dựng luật, pháp lệnh? Làm thế nào để “mỗi năm ban hành được số lượng văn bản pháp luật gấp 2 đến 3 lần so với hiện nay?”1. Xung quanh vấn đề này có khá nhiều quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng cần chuyển Quốc hội sang hoạt động thường xuyên. Chúng tôi cho rằng, quan điểm này chưa khả thi trong điều kiện hiện nay. Việc chuyển Quốc hội sang hoạt động thường xuyên sẽ động chạm đến các nguyên tắc lớn trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta. Việc thực hiện các “giải pháp” này sẽ kéo theo sự thay đổi lớn trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Do vậy, các giải pháp trên cần có thời gian dài nghiên cứu thấu đáo cả về lý luận và thực tiễn. Quan điểm thứ hai cho rằng cần giảm dần “gánh nặng lập pháp của Chính phủ”, đổi mới quy trình, cơ chế làm luật theo hướng Quốc hội, UBTVQH chủ trì quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh… Vấn đề này cũng chưa phù hợp trong điều kiện hiện nay. Mặc dù Hiến pháp 1992 (sửa đổi) quy định Quốc hội có chức năng lập hiến, lập pháp nhưng thực tế Quốc hội, UBTVQH khó có thể trực tiếp chủ trì soạn thảo phần lớn các dự án luật, pháp lệnh (bao gồm các khâu chuẩn bị, dự thảo, lấy ý kiến và thông qua) mà thực chất Quốc hội chỉ thông qua luật. Công việc chuẩn bị, soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh chủ yếu do Chính phủ đệ trình. Thực tế này cũng không ngoại lệ so với công tác xây dựng pháp luật của nhiều nước trên thế giới. Như vậy, vấn đề đặt ra là chúng ta cần phải đẩy nhanh tốc độ xây dựng luật, pháp lệnh trong điều kiện tổ chức và hoạt động của Quốc hội như hiện nay (Quốc hội không hoạt động thường xuyên, công tác làm luật của Quốc hội chỉ được tiến hành qua 2 kỳ họp thường kỳ hàng năm, công tác chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh vẫn do Chính phủ đảm nhận là chính) mà không làm xáo trộn lớn đến các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã được quy định trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi) và các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước (Luật tổ chức Quốc hội 2001, Luật tổ chức Chính phủ 2001…). Do vậy, theo chúng tôi, trong điều kiện hiện nay để đẩy nhanh tốc độ xây dựng luật, pháp lệnh chúng ta cần có những giải pháp phù hợp với điều kiện thực tế. Qua nghiên cứu và hoạt động thực tiễn, chúng tôi mạnh dạn đề xuất một số giải pháp sau: 1/ Cần có sự thay đổi linh hoạt về mức độ, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh đối với các nhóm quan hệ xã hội. Bên cạnh việc xây dựng các Bộ luật, luật có phạm vi điều chỉnh rộng lớn, điều chỉnh đồng bộ một nhóm quan hệ xã hội như hiện nay, chúng ta cũng cần ban hành các đạo luật linh hoạt hơn, phạm vi điều chỉnh hẹp, tập trung vào những vấn đề bức xúc nhưng cần thiết phải có sự điều chỉnh của luật. Chẳng hạn ban hành các đạo luật chỉ liên quan đến từng lĩnh vực thương mại cụ thể, từng lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính cụ thể… Đây cũng là cách làm luật của nhiều nước trên thế giới và điều này là một trong những lý do giải thích tại sao nghị viện của các nước một năm có thể thông qua hàng trăm đạo luật2. 2/ Về phía Chính phủ (cơ quan chủ yếu chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh) để đảm bảo đẩy nhanh tốc độ và chất lượng các văn bản trước khi trình Quốc hội thì việc soạn thảo các dự án cần mang tính chuyên nghiệp hơn. Thực tế cho thấy, khi soạn thảo mỗi dự án luật, pháp lệnh chúng ta lại thành lập một ban soạn thảo “mang tính lâm thời”, do vậy chưa có tính chuyên nghiệp trong việc soạn thảo các dự án. Để khắc phục tình trạng này thì trong mỗi Bộ, cơ quan ngang bộ cần phải có một Thứ trưởng phụ trách công tác xây dựng pháp luật chuyên trách. Ở cấp Chính phủ cần thành lập một Hội đồng Thứ trưởng của các bộ, ngành. Hội đồng này có nhiệm vụ thảo luận, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh trước khi đưa ra cuộc họp của Chính phủ. Ở cuộc họp của Chính phủ chỉ thảo luận, quyết định những vấn đề mang tính quan điểm, chính sách lớn và những vấn đề mà Hội đồng Thứ trưởng còn có ý kiến khác nhau. Mặt khác, Chính phủ cũng cần dành thời gian thích đánh để xem xét và thông qua các dự án, bên cạnh các phiên họp thường kỳ hàng tháng, Chính phủ có thể tổ chức thêm các phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật. 3/ Cần đổi mới cơ bản các nội dung thảo luận về dự án luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, tránh trường hợp “làm văn tập thể” như hiện nay, Quốc hội không xem xét các vấn đề về kỹ thuật lập pháp, các vấn đề về câu chữ. Tại các phiên họp của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội, các đại biểu chỉ thảo luận những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau do ban soạn thảo đưa ra. Đồng thời, thay vì thời gian thảo luận dự án ở tổ quá nhiều như hiện nay, Quốc hội cần tăng cường thời gian làm việc tại hội trường đi vào các vấn đề trọng tâm, trọng điểm của dự án cần thông qua. Quốc hội cần có phương án bố trí hợp lý số đại biểu hoạt động chuyên trách, trong đó tập trung vào lĩnh vực xây dựng pháp luật. Trong thời gian 5 đến 10 năm tới, thay vì mỗi năm họp 2 phiên họp thường kỳ như hiện nay, Quốc hội có thể họp một năm 3 kỳ với thời gian họp hợp lý. 4/ Mở rộng quyền trình sáng kiến lập pháp theo hướng mọi tổ chức, công dân có quyền đề nghị sáng kiến lập pháp của mình, các sáng kiến này được gửi tới các cơ quan chức năng của Chính phủ (cụ thể là Bộ Tư pháp) hoặc Quốc hội (có thể là Viện nghiên cứu lập pháp nếu cơ quan này được thành lập). Các cơ quan này có trách nhiệm xem xét, tổng hợp. Nếu những đề xuất của công dân, tổ chức là chính đáng thì các cơ quan này có trách nhiệm xây dựng thành các dự án luật, pháp lệnh hoàn chỉnh trình Quốc hội. 5/ Bên cạnh đó, cũng cần có những giải pháp cụ thể hỗ trợ cho việc đẩy nhanh tốc độ xây dựng luật, pháp lệnh như: xây dựng cơ chế thu hút rộng rãi các Viện nghiên cứu, các trường Đại học và các chuyên gia giỏi vào quá trình xây dựng pháp luật, tăng cường năng lực của bộ máy giúp việc của Quốc hội trong công tác lập pháp, trong đó có nhiều ý kiến cho rằng chúng ta cần thành lập Viện nghiên cứu lập pháp (trực thuộc Ủy ban pháp luật hoặc Văn phòng Quốc hội). Cơ quan này có trách nhiệm hỗ trợ về mặt kỹ thuật lập pháp cho các đại biểu Quốc hội, cung cấp các thông tin cần thiết liên quan đến dự án luật, pháp lệnh cho các đại biểu Quốc hội, tổng hợp các sáng kiến lập pháp của công dân, tổ chức… Trên đây là một số ý kiến mang tính gợi mở, nhằm góp phần đưa ra các giải pháp thiết thực cho việc đẩy nhanh tốc độ xây dựng luật, pháp lệnh ở nước ta trong điều kiện hiện nay.· 1 Dự thảo Chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010. 2 Theo báo cáo của Đoàn khảo sát Ban chỉ đạo liên ngành “Đánh giá nhu cầu phát triển toàn diện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010” tại Liên bang Nga và Cộng hòa Hungari vào tháng 4/2002 thì trung bình mỗi năm Duma quốc gia Nga thông qua khoảng 100 đạo luật, có năm lên tới 150 đạo luật, ở Cộng hòa Hunggari là khoảng 140 đạo luật hàng năm.