Khóa luận Mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và thực tiễn

LỜI NÓI ĐẦU Pháp luật về khiếu nại, tố cáo của nước ta đã có bề dày nhiều thập kỷ hình thành và phát triển. Pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam tuy ra đời muộn hơn nhưng cũng đã trả qua trên 12 năm thực tiễn. Luật Khiếu nại, tố cáo cũng như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là những văn bản pháp luật có ý nghĩa thiết thực, có vị trí quan trọng trong hệ thống pháp luật quốc gia. Hai văn bản này ghi nhận quyền phản kháng và tạo khả năng để người dân được khôi phục những quyền, lợi ích chính đáng trong trường hợp bị xâm hại bởi những quyết định hành chính, hành vi hành chính có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy có thời điểm ra đời không giống nhau nhưng trong lần sửa đổi gần đây nhất, cả Luật Khiếu nại, tố cáo lẫn Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đều có những sự điều chỉnh đối ứng. Điều đó chứng tỏ khiếu nại hành chính và khởi kiện hành có khả năng chi phối lẫn nhau và giữa chúng có một mối quan hệ tồn tại khách quan. Quy định của pháp luật quyết định những biểu hiện của mối quan hệ đó còn mức độ biểu hiện lại do thực tiễn áp dụng pháp luật quyết định. Vấn đề này bởi vậy khá phức tạp và mang tính trừu tượng cao. Nói đến mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện trong lĩnh vực hành chính chúng ta không chỉ đề cập đến mối quan hệ giữa quyền khiếu nại hành chính và quyền khởi kiện hành chính mà còn phải làm rõ sự tương hỗ cũng như cản trở lẫn nhau giữa phương thức khiếu nại và phương thức khởi kiện trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Nghiên cứu về sự tương hỗ và cản trở nói trên, nhiều công trình khoa học đã được ra đời. Tuy nhiên những công trình này hoặc tiếp cận từ góc độ tài phán, hoặc tiếp cận từ góc độ cơ chế giải quyết, hoặc đứng dưới góc nhìn so sánh. Trong bối cảnh như vậy, việc đi sâu phân tích bản chất mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính với tư cách trọng tâm nghiên cứu gặp phải không ít khó khăn. Song những khó khăn này càng khẳng định tính cấp thiết của việc nghiên cứu, đặc biệt là khi pháp luật Việt Nam chưa có quy định trực tiếp ghi nhận tương quan vị trí giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính. Với nhận thức đó, người viết mạnh dạn chọn đề tài “Mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và thực tiễn” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của mình. Như phạm vi đã được xác định ngay trong chính tên đề tài, khóa luận này không chỉ giải quyết những khía cạnh lý luận của mối quan hệ đang xem xét mà còn lý giải những biểu hiện của mối quan hệ ấy trong thực tế ở Việt Nam đồng thời bình luận, đánh giá pháp luật hiện hành của Việt Nam về những nội dung liên quan. Mục đích mà khóa luận muốn hướng tới là xác định được “chuẩn mực lý tưởng” của mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính, chỉ ra khoảng cách của Việt Nam so với chuẩn mực đó, cuối cùng là đưa ra được những giải pháp có tính khả thi nhằm hoàn thiện mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính ở Việt Nam. Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật. Những phương pháp chủ đạo được sử dụng là phân tích, tổng hợp, thống kê. Mặc dù không viết dưới góc độ so sánh nhưng khóa luận cũng sử dụng phương pháp so sánh với liều lượng thích hợp như một công cụ bổ trợ giúp việc nghiên cứu thêm sinh động. Bố cục của khóa luận gồm lời nói đầu, kết luận và 2 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính. Chương 2: Thực trạng mối quan hệ khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt Nam – Giải pháp hoàn thiện Với kiến thức còn hạn chế và kinh nghiệm ít ỏi của một sinh viên, khóa luận không tránh khỏi còn nhiều thiếu sót. Song người viết hy vọng những kiến giải mới mẻ mà khóa luận mang lại có thể góp phần thiết thực trong công tác học tập cũng như nghiên cứu. Kính mong sự chỉ bảo, đóng góp ý kiến của thầy cô giáo và bạn bè quan tâm để khóa luận hoàn thiện hơn. Em xin chân thành cảm ơn! Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ KHỞI KIỆN HÀNH CHÍNH 1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính 1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính Hiểu theo một cách đơn giản nhất, “khiếu nại hành chính” là những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Như vậy để tìm hiểu khái niệm này trước tiên ta cần đi từ khái niệm gốc – khái niệm về khiếu nại. Trong nhiều công trình nghiên cứu các tác giả đã sử dụng cách định nghĩa khiếu nại theo khoản 1 Điều 2 Luật KNTC: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy khái niệm khiếu nại đã bị đồng nhất với khiếu nại hành chính, hay nói cách khác khiếu nại chỉ phát sinh trong lĩnh vực hành chính và mọi khiếu nại đều được giải quyết theo Luật KNTC. Sai lầm ở đây là việc nhiều người đã nhầm lẫn về tác dụng của điều khoản này, nhầm lẫn giữa giải nghĩa và định nghĩa, đồng thời bỏ qua một mệnh đề quan trọng: Trong Luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau. Cách định nghĩa trên phần nào có tính quy ước, chỉ giới hạn trong phạm vi xác định chứ không mang tính phổ quát. Quyết định pháp luật hay hành vi công vụ có thể nảy sinh trong cả ba lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp, do đó hiện tượng khiếu nại – sự bất đồng và phản ứng mang tính xã hội đối với những quyết định, hành vi ấy cũng có thể phát sinh trong cả ba lĩnh vực trên. Thật vậy, trong thực tế chúng ta còn bắt gặp các khiếu nại trong lĩnh vực hình sự hay dân sự, nói chính xác hơn là khiếu nại trong tố tụng hình sự và khiếu nại trong tố tụng dân sự. Các dạng khiếu nại này không được đề cập trong Luật KNTC hiện hành nhưng được ghi nhận trực tiếp trong các văn bản pháp luật khác. Từ đó có thể khẳng định, khái niệm khiếu nại rộng hơn và bao hàm khái niệm khiếu nại hành chính, tuy nhiên pháp luật Việt Nam lại đang thiếu đi một định nghĩa chính thức về khái niệm gốc ấy. Trong hoàn cảnh như vậy, cách định nghĩa trong Từ điển Luật học - Đại học Luật Hà Nội có thể được xem là định nghĩa chuẩn: “Khiếu nại là đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ” [19, tr.67]. Từ điển tiếng Việt thông dụng của tác giả Vũ Như Ý cũng đưa ra một cách định nghĩa về khiếu nại nhưng không phản ánh đươc đầy đủ tính chất của hoạt động này. Thực tế cho thấy, một khiếu nại luôn bao hàm ít nhất hai nội dung, thứ nhất là những dữ liệu phản ánh sự sai phạm (hoặc cho là sai phạm) và hai là yêu cầu, đề nghị của người bị xâm hại mà trong phần nhiều trường hợp những yêu cầu này được nêu rất cụ thể dưới dạng đề xuất hướng giải quyết. Khiếu nại do vậy vừa mang khả năng thông tin vừa có khả năng bảo vệ tích cực chứ không chỉ dừng lại ở việc “thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm”. Dựa vào những phân tích ở trên, ta thấy rằng định nghĩa đầu tiên được đề cập đến thực chất là định nghĩa về khiếu nại hành chính. Đối tượng của nó không phải là mọi dạng thức chứa đựng sự vi phạm mà chỉ có thể là một trong ba dạng thức: hành vi hành chính, quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức mà thôi. Nói cách khác, nếu khiếu nại có đối tượng là quyết định hành chính cá biệt hoặc hành vi hành chính thì đó là khiếu nại hành chính (quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại quyết định hành chính nhưng được tách ra với những quy định riêng). Như vậy, khiếu nại đối với những quyết định pháp luật hoặc hành vi công vụ tuy mang tính chất hành chính nhưng không phải do cơ quan hành chính ban hành thì cũng không được gọi là khiếu nại hành chính. Chương XXXIII Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005, chương XXXV Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2004 có quy định về nhiều loại khiếu nại như: khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp thu thập chứng cứ, khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, khiếu nại đối với việc tạm giữ người, khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp bảo đảm trật tự phiên tòa (buộc rời khỏi phòng xử án)... Việc giải quyết những loại khiếu nại này cũng theo tầng bậc và có thời hiệu tương ứng với từng loại, quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại cũng như thủ tục giải quyết về cơ bản tương đồng với quy định của Luật KNTC. Tuy nhiên cũng có những khiếu nại đặc biệt mà tính chất hoàn toàn khác so với hai dạng khiếu nại trên. Ví dụ: khiếu nại đối với quyết định của Viện kiểm sát về việc áp dụng biện pháp bắt buộc chữa bệnh. Theo quy định tại Điều 316 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2004, nếu quyết định áp dụng biện pháp bắt buộc chữa bệnh của Viện kiểm sát bị khiếu nại thì mặc nhiên dẫn đến hậu quả pháp lý là vụ án phải được đưa ra xét xử sơ thẩm tại Tòa án cùng cấp. Trường hợp này không đòi hỏi tiến hành giải quyết khiếu nại theo thủ tục chung. Khiếu nại (trong đó có khiếu nại hành chính) là quyền hiến định của công dân. Trong hệ thống quyền cơ bản được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ, quyền khiếu nại thuộc vào nhóm quyền chính trị. Công dân sử dụng quyền này không những để bảo vệ các quyền cơ bản khác mà còn như một biện pháp để thực hiện quyền làm chủ của mình [12, tr.25]. 1.1.2 Khái niệm khởi kiện hành chính Khởi kiện là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống lẫn trong khoa học pháp lý. Mặc dù cũng không có định nghĩa pháp lý chính thức nhưng khác với khiếu nại ở trên, nội hàm và ngoại diên của khái niệm khởi kiện có thể được xác định một cách dễ dàng và thống nhất. Về bản chất, khởi kiện là việc một hoặc nhiều chủ thể (mang đầy đủ tư cách chủ thể theo quy định của pháp luật) đưa môt vụ việc tranh chấp ra trước cơ quan tài phán như tòa án, trọng tài… và yêu cầu cơ quan này giải quyết theo đúng quy định của pháp luật. Gắn với chủ thể là một công dân, từ “khởi kiện” được dùng để chỉ quyền hoặc hành vi pháp lý của người đó. Gắn với trình tự xét xử trong một vụ án, khởi kiện là tên gọi của một giai đoạn tố tụng. Khởi kiện vụ án hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khỏi sự xâm hại bởi những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục do pháp luật quy định. Về thuật ngữ “khởi kiện hành chính”, đây là cách gọi tắt của “khởi kiện vụ án hành chính” nhưng nhấn mạnh vào góc độ hành vi pháp lý của chủ thể khởi kiện. Không có một hệ thống các đặc điểm chung của các loại khởi kiện. Khởi kiện hành chính, khởi kiện dân sự và khởi tố hình sự đều mang những điểm đặc thù của mình. Nét tương đồng nổi bật nhất thể hiện ở chỗ chúng đều là những căn cứ pháp lý khởi đầu cho những quá trình tố tụng tương ứng. Do sự khác biệt về tính chất mà pháp luật có sự chuyên biệt hóa về luật hình thức đối với mỗi loại hình tố tụng. Khởi kiện hành chính hiện nay được giải quyết bởi thủ tục tố tụng hành chính. 1.1.3 Một số khái niệm liên quan Khái niệm đầu tiên cần nhắc tới đó là tố cáo – thuật ngữ thường xuyên đi đôi với khiếu nại. Đề cập đến khái niệm này thực chất không phải để so sánh hay phân biệt nó với khiếu nại và khởi kiện hành chính mà mục đích chính ở đây là làm rõ mối liên quan giữa ba quyền này. Trong thực tiễn chúng ta thường hay sử dụng cách gọi gộp “khiếu tố” để chỉ khiếu nại-tố cáo và “khiếu kiện” để chỉ khiếu nại-kiện tụng nhưng không bao giờ bắt gặp tổ hợp từ “khiếu tố kiện” hoặc một cách cấu tạo từ tương tự. Sở dĩ như vậy vì khiếu nại có thể được tiếp cận từ hai góc độ khác nhau. Khiếu nại trong “khiếu tố” là một phương thức để người dân phản ánh, thông báo về vi phạm pháp luật đến chủ thể có thẩm quyền. Khiếu nại trong “khiếu kiện” là một phương thức được người dân sử dụng để thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Khóa luận này chỉ tiếp cận khiếu nại từ góc độ thứ hai, trong cùng mạch nghĩa với khởi kiện. Bởi vậy mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính mà chúng ta sẽ xem xét hoàn toàn không bị ảnh hưởng bởi quyền tố cáo. Tuy không chú trọng vào việc phân biệt tố cáo với khiếu nại nhưng việc chỉ ra những điểm khác nhau giữa hai hoạt động này vẫn là cần thiết, bởi trong thực tế không phải lúc nào giữa tố cáo và khiếu nại cũng có sự phân định rạch ròi. Điểm khác nhau thứ nhất là ở chủ thể thực hiện: Chủ thể khiếu nại có thể là cá nhân, cơ quan hoặc tổ chức còn chủ thể tố cáo chỉ có thể là cá nhân. Mọi công dân đều có quyền tố cáo tuy nhiên phải tự mình thực hiện quyền này chứ không được sử dụng danh nghĩa tổ chức, cơ quan hoặc liên danh với cá nhân khác. Thứ hai, về tính chất: Khiếu nại đòi hỏi một mối quan hệ nhân quả giữa những quyền, lợi ích bị xâm hại với chủ thể thực hiện quyền khiếu nại. Trong khi đó, chủ thể tố cáo bao gồm cả những người mà quyền, lợi ích hợp pháp của họ không bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định, hành vi sai phạm. Động cơ thực hiện quyền của chủ thể khiếu nại là nhằm bảo vệ chính mình trong khi động cơ của chủ thể tố cáo là nhằm bảo vệ lợi ích của người khác hoặc lợi ích công cộng. Tóm lại, tố cáo là việc báo cho cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền biết về những hành vi trái pháp luật gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Khái niệm thứ hai, phức tạp và trừu tượng hơn, đó là tài phán hành chính. Thuật ngữ tài phán hành chính xuất hiện rất nhiều trong khoa học luật hành chính và tố tụng hành chính nhưng cho đến nay việc sử dụng thuật ngữ này vẫn chưa đồng nhất. Các quốc gia trên thế giới có những cách quan niệm khác nhau ngay từ việc xác định thế nào là tài phán. Ở góc độ chung nhất (mặt ngữ nghĩa) tài phán được hiểu một cách tương đối thống nhất là việc “phân xử phải trái, đúng sai”. Tuy nhiên hiểu như vậy quá rộng nên tùy thuộc ngữ cảnh người ta cụ thể hóa khái niệm này. Cách định nghĩa sau đây tiếp cận từ góc độ hoạt động tài phán có thể xem là định nghĩa phù hợp với đa số ngữ cảnh: Tài phán là sự phán quyết của Nhà nước về tính hợp pháp, đúng đắn trong cách hành xử của các chủ thể trong xã hội, cũng như các biện pháp xử lý thích hợp áp dụng đối với các chủ thể này nhằm bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng thực hiện. Khi nhà nước xuất hiện và sử dụng pháp luật là phương tiện chủ yếu để quản lý xã hội thì thiết chế này đồng thời cũng thực hiện các hoạt động tài phán, trong đó tài phán hành chính là hoạt động gắn liền với quản lý hành chính nhà nước. Theo nghĩa rộng nhất, tài phán hành chính trong khoa học pháp lý được hiểu là: “Sự phán quyết của Nhà nước về các tranh chấp, vụ việc có yếu tố hành chính bao gồm hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính và xử lý các vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước”. Với cách quan niệm như vậy, nội dung của tài phán hành chính bao gồm cả hoạt động xem xét và giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan nhà nước, hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính của Tòa án nhân dân và hoạt động xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan, cán bộ có thẩm quyền. Quan điểm khác xác định đối tượng của tài phán hành chính là các quyết định hành chính cá biệt hoặc các hành vi hành chính xâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý, theo đó nội dung của tài phán hành chính không bao gồm nhóm hoạt động thứ ba. Mặc dù vậy, trong thực tiễn pháp lý thuật ngữ tài phán hành chính (thường) được giới hạn trong một nội dung hẹp hơn. Quan niệm phổ biến hiện nay nhìn nhận: “Tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh giữa Nhà nước (mà đại diện là các cơ quan, nhân viên nhà nước) và các tổ chức, cá nhân trong xã hội do cơ quan tài phán của nhà nước thực hiện theo trình tự tố tụng được pháp luật quy định…” [19, tr.104]. Theo quan điểm này thì: chỉ có thể coi là tài phán hành chính khi những hoạt động giải quyết tranh chấp được đảm trách bởi một cơ quan nằm ngoài cơ quan bị khiếu nại hoặc thủ trưởng cấp trên trực tiếp của những cơ quan đó; chỉ có Tòa án hoặc các cơ quan chuyên trách tồn tại độc lập tương đối với hệ thống cơ quan hành chính mới được gọi là cơ quan tài phán. Ở Việt Nam, thiết chế duy nhất có tư cách của cơ quan tài phán là Tòa án nhân dân và thuật ngữ “tài phán hành chính” đôi khi có thể được sử dụng thay thế bởi “xét xử hành chính”. 1.2 Ý nghĩa của khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính 1.2.1 Ý nghĩa của khiếu nại hành chính Như trên đã phân tích, khiếu nại vừa mang khả năng thông tin vừa có khả năng bảo vệ tích cực cho công dân. Bằng việc thực hiện khiếu nại, chủ thể khiếu nại một mặt có thể phản ánh chính xác, kịp thời những biểu hiện mà họ cho là trái pháp luật để cơ quan có thẩm quyền biết và có biện pháp xử lý thích hợp. Mặt khác họ có thể nêu ra những yêu cầu của mình góp phần “định hướng” cho quá trình giải quyết của cơ quan thẩm quyền với hy vọng những biện pháp được đưa ra sẽ thực sự là những biện pháp thích hợp. Cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại bởi những quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật luôn tìm đến với khiếu nại như là biện pháp đầu tiên để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, không chỉ bởi quy định của pháp luật hiện hành về nguyên tắc “tiền tố tụng” mà còn xuất phát từ tâm lý chưa tin tưởng vào năng lực và quyền uy của Tòa Hành chính. Về phía Nhà nước, xác lập và duy trì một cơ chế khiếu nại hợp lý giúp Nhà nước có được một mạng lưới liên lạc rộng lớn, đa dạng và linh hoạt từ đó việc tiếp nhận, thu thập thông tin về những biểu hiện trái pháp luật diễn ra trong đời sống sẽ trở nên chủ động và nhạy bén hơn. Khiếu nại còn là cơ sở cho giải quyết khiếu nại, hai hoạt động này hợp với nhau tạo nên một cơ chế bảo đảm hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, việc có một số lượng nhất định những văn bản, hành vi hành chính không đáp ứng được yêu cầu về tính hợp lý, hợp pháp gây ra thiệt hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức là điều không tránh khỏi. Nếu như không có quy định về việc xử lý chúng hoặc có nhưng hiệu quả không cao dẫn đến hiện tượng tồn đọng quá nhiều khiếu nại không được giải quyết thì cũng sẽ làm cản trở hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước. Một ý nghĩa quan trọng nữa của khiếu nại đó là đảm bảo và tăng cường quyền dân chủ nhân dân. Khiếu nại cho phép công dân, cơ quan, tổ chức tham gia vào quá trình giám sát trực tiếp đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến mình nói riêng và hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước nói chung. Tính mệnh lệnh phục tùng trong quản lý hành chính nhà nước không có nghĩa người dân phải chấp hành mọi yêu cầu từ phía nhà nước một cách thụ động và vô điều kiện. Phản kháng lại những quyết định hành chính, hành vi hành chính có biểu hiện trái pháp luật không chỉ là biện pháp tự vệ của người dân mà còn là biện pháp thực hiện dân chủ hữu hiệu. Sự phản kháng thông qua khiếu nại không nhằm chống đối nhà nước mà mục đích của nó là phản hồi, đóng góp ý kiến cho nhà nước về những khiếm khuyết trong quá trình quản lý mà hậu quả của chúng cần được ngăn chặn hoặc khắc phục. Sự tồn tại của khiếu nại không phải là vì mục đích mị dân mà xuất phát từ tính tất yếu của thực tế: bản thân nhà nước bắt buộc cần đến khiếu nại để tự hoàn thiện và phát triển. Ý nghĩa bao trùm hơn hết của khiếu nại chính là ở khả năng giải quyết hiệu quả một bộ phận không nhỏ các tranh chấp hành chính trong xã hội. Xã hội có giai cấp làm phát sinh rất nhiều loại tranh chấp khác nhau giữa cá nhân với cá nhân, cá nhân với tổ chức, tổ chức với tổ chức…và thông thường những tranh chấp này có rất nhiều cách thức khác nhau để giải quyết. Tuy nhiên tranh chấp hành chính (tranh chấp giữa một bên là chủ thể mang quyền lực nhà nước và bên kia là chủ thể không mang quyền lực nhà nước) không thể được giải quyết bởi bất cứ phương thức nào khác ngoài khiếu nại và tòa án mà giữa hai phương thức này, ưu điểm của khiếu nại có phần vượt trội hơn. Trên thực tế, giải quyết khiếu nại cũng đóng góp vai trò quan trọng hơn trong việc hóa