Luận án Chế định thủ tướng chính phủ ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH TRẦN THỊ THU HÀ CHẾ ĐỊNH THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH TRẦN THỊ THU HÀ CHẾ ĐỊNH THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM Chuyên ngành : LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH. Mã số : 62.38.01.02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN ĐỨC CHÍNH TS. NGUYỄN THỊ THƢƠNG HUYỀN TP.HỒ CHÍ MINH - NĂM 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận án này là công trình nghiên cứu của tôi, chƣa công bố và chƣa sử dụng trong việc bảo vệ cấp học vị nào trƣớc đó. Việc sử dụng các tài liệu, số liệu liên quan trong luận án đều đƣợc trích dẫn theo đúng quy định. Trần Thị Thu Hà DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN ĐHQG Đại học Quốc gia HCNN Hành chính nhà nƣớc HĐBT Hội đồng Bộ trƣởng HĐND Hội đồng nhân dân TANDTC Tòa án nhân dân tối cao TTCP Thủ tƣớng Chính phủ UBTVQH Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội UBND Uỷ ban nhân dân VKSNDTC Viện kiểm sát nhân dân tối cao XHCN Xã hội chủ nghĩa Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Luật BHVBQPPL năm 2015 (sửa đổi) Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) Luật CB, CC năm 2008 (sửa đổi): Luật Cán bộ, công chức năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) Luật TCCP Luật Tổ chức Chính phủ Luật TCCP năm 2015 (sửa đổi) Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) Luật TCTAND Luật Tổ chức Tòa án nhân dân Luật TCVKSND Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân Quy chế làm việc của Chính phủ Quy chế làm việc của Chính phủ (ban hành kèm theo Nghị định số 138/2016/NĐ-CP ngày 01/12/2016 của Chính phủ) MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN .............................................................................................................................. 7 1.1. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài liên quan đến đề tài luận án .............. 7 1.2. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc liên quan đến đề tài luận án ............... 18 1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu .................................................. 27 1.4. Câu hỏi nghiên cứu và các giả thuyết nghiên cứu...................................... 30 1.4.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 30 1.4.2. Các giả thuyết nghiên cứu ........................................................................ 31 CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CHẾ ĐỊNH THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ ..... 32 2.1. Quan niệm chung về Thủ tƣớng Chính phủ ................................................. 32 2.1.1. Khái niệm Thủ tướng Chính phủ ................................................................. 32 2.1.2. Vai trò, chức năng của Thủ tướng Chính phủ ............................................ 34 2.2. Khái niệm, đặc điểm của chế định Thủ tƣớng Chính phủ ........................... 37 2.3. Cơ sở lý thuyết của việc hình thành và thực thi chế định Thủ tƣớng Chính phủ ............................................................................................................................ 39 2.3.1. Học thuyết phân quyền ................................................................................ 39 2.3.2. Học thuyết nhà nước pháp quyền ................................................................ 41 2.3.3. Các học thuyết dân chủ ............................................................................... 42 2.3.4. Học thuyết quản trị nhà nước hiện đại ....................................................... 44 2.3.5. Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa ....................................................... 46 2.4. Nội dung cơ bản của chế định Thủ tƣớng Chính phủ .................................. 48 2.4.1. Cách thức hình thành chức danh Thủ tướng Chính phủ ............................. 48 2.4.2. Vị trí pháp lý của Thủ tướng Chính phủ ..................................................... 50 2.4.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ ......................................... 66 2.4.4. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ...................................................... 73 2.5. Các yếu tố tác động đến việc xây dựng và thực hiện chế định Thủ tƣớng Chính phủ ................................................................................................................ 80 2.5.1. Đảng phái chính trị ..................................................................................... 80 2.5.2. Các yếu tố kinh tế, văn hóa – xã hội ........................................................... 82 2.5.3. Yếu tố cá nhân của Thủ tướng Chính phủ ................................................... 84 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ......................................................................................................... 85 CHƢƠNG 3: VỊ TRÍ PHÁP LÝ CỦA THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ Ở VIỆT NAM . 86 3.1. Vị trí pháp lý của Thủ tƣớng Chính phủ qua các Hiến pháp ...................... 86 3.2. Vị trí pháp lý của Thủ tƣớng Chính phủ theo pháp luật hiện hành ........... 89 3.2.1. Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ ....................................................... 89 3.2.2. Thủ tướng Chính phủ trong bộ máy nhà nước ............................................ 93 3.3. Thực tiễn thực thi quy định pháp luật về vị trí pháp lý của Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay .......................................................................... 107 3.3.1. Thủ tướng Chính phủ trong Chính phủ ..................................................... 107 3.3.2. Thủ tướng Chính phủ với Quốc hội .......................................................... 114 3.3.3. Thủ tướng Chính phủ với Chủ tịch nước .................................................. 119 3.3.4. Thủ tướng Chính phủ với TANDTC, VKSNDTC ...................................... 120 3.3.5. Thủ tướng Chính phủ với chính quyền địa phương .................................. 122 3.4. Nguyên nhân hạn chế, bất cập ...................................................................... 124 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ....................................................................................................... 125 CHƢƠNG 4: NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN VÀ TRÁCH NHIỆM CỦA THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ VIỆT NAM ...................................................................................................... 127 4.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tƣớng Chính phủ Việt Nam ...................... 128 4.1.1. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp ....... 128 4.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành ............................................................................................................................. 130 4.1.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP ở Việt Nam hiện nay ....................................................................................................... 138 4.2. Trách nhiệm của Thủ tƣớng Chính phủ Việt Nam .................................... 144 4.2.1. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ qua các Hiến pháp ..................... 144 4.2.2. Trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ theo pháp luật hiện hành ........... 146 4.2.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay ............................................................................................... 153 4.3. Nguyên nhân hạn chế, bất cập ...................................................................... 158 KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 ....................................................................................................... 163 CHƢƠNG 5: QUAN ĐIỂM, PHƢƠNG HƢỚNG VÀ NHỮNG GIẢI PHÁP CƠ BẢN NHẰM HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ .................... 165 Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ..................................................................................................... 165 5.1. Các quan điểm cơ bản về việc hoàn thiện chế định Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay. ................................................................................................ 165 5.2. Phƣơng hƣớng hoàn thiện chế định Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay .......................................................................................................................... 168 5.3. Những giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện chế định Thủ tƣớng Chính phủ ở Việt Nam hiện nay .................................................................................................. 170 5.3.1. Xác lập chế độ Thủ tướng trong nội bộ Chính phủ ................................. 170 5.3.2. Phát huy vai trò và trách nhiệm của các Bộ trưởng ................................. 172 5.3.3. Tăng cường sự chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương .......................................................................................................... 174 5.3.4. Minh bạch hóa chế độ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ ................ 175 5.3.5. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực đối với Thủ tướng Chính phủ ..... 179 5.3.6. Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước .................... 187 KẾT LUẬN ............................................................................................................................... 188 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu đề tài Với hầu hết các nhà nƣớc thời hiện đại, TTCP đƣợc biết đến nhƣ một trong những nhân vật chính trị nổi bật hàng đầu. TTCP là một cá nhân trong một thiết chế mang tính tập thể song cá nhân đó lại nắm quyền hành pháp, lãnh đạo, điều hành, dẫn dắt Chính phủ và chịu trách nhiệm về đƣờng hƣớng phát triển của cơ quan này. TTCP là một chức danh trong bộ máy HCNN ở trung ƣơng song chức danh đó lại chứa đựng sức mạnh và tầm ảnh hƣởng vƣơn tới mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Những câu hỏi về TTCP, vì thế, luôn là những vấn đề chính trị - pháp lý quan trọng thu hút sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu thuộc nhiều chuyên ngành khác nhau nhƣ: Chính trị học, Chính trị học so sánh, Luật học Tiếp cận TTCP từ góc độ chuyên ngành Luật Hiến pháp – Luật Hành chính, làm sáng tỏ những vấn đề cơ bản về TTCP ở Việt Nam hiện nay với tƣ cách một chế định pháp luật là việc làm cần thiết và cấp bách, xuất phát từ những lý do sau: Thứ nhất, về phương diện lý luận – khoa học Quyền lực nhà nƣớc vốn là thống nhất và không phân chia, với nguyên lý đó, thành quả lớn nhất mà Cách mạng tƣ sản để lại cho nhân loại chính là một công thức phối hợp triển khai quyền lực nhà nƣớc một cách hiệu quả nhất. Theo đó, sự ra đời của nguyên tắc tam quyền phân lập là cột mốc đánh dấu sự ra đời quyền hành pháp và bộ máy hành pháp. Ở nhiều nƣớc, TTCP là ngƣời đứng đầu Chính phủ, là chủ thể nắm giữ quyền hành pháp, lãnh đạo Chính phủ thực thi quyền hành pháp. TTCP đảm nhận vai trò, sứ mệnh đặc biệt quan trọng trong điều kiện chịu sự kiểm soát chặt chẽ của các chủ thể nắm giữ các nhánh quyền còn lại và trong sự giám sát thƣờng xuyên của nhân dân. Xã hội càng phát triển, hành pháp càng chứng tỏ các ƣu thế của mình và vì vậy vai trò của TTCP càng đƣợc đề cao. Bởi hành pháp vốn cần đến sự quyết đoán, dám chịu trách nhiệm và điều đó hoàn toàn phù hợp với sự điều hành của cá nhân. Ở Việt Nam, theo Hiến pháp hiện hành, bộ máy nhà nƣớc đƣợc tổ chức và hoạt động dựa trên nguyên tắc quyền lực nhà nƣớc là thống nhất nhƣng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Với nguyên tắc này, yếu tố “phân quyền” hợp lý đƣợc tiếp thu và ghi nhận. Do vậy, TTCP không còn đơn thuần là “Chủ tịch HĐBT” hay “Bộ trƣởng thứ nhất trong số các Bộ trƣởng” nhƣ quy định của Hiến pháp 1980. Vai trò của TTCP trên cƣơng vị ngƣời đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN ngày càng đƣợc khẳng định. Tuy nhiên, so với lý luận phân quyền và kiểm soát quyền lực nhà nƣớc thì nguyên tắc “phân công, phối hợp, có sự kiểm soát giữa các cơ quan nhà nƣớc trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tƣ pháp” là nguyên tắc lai tạo và khá đặc thù của Việt Nam. Với nguyên tắc này, vị trí, chức năng của Chính phủ và vấn đề kiểm soát quyền hành pháp đặt ra nhiều vấn đề cần giải đáp. Một mặt Chính phủ dƣờng nhƣ độc lập hơn, phát huy tốt hơn vai trò ngƣời đứng đầu hệ thống hành chính, mặt khác lại đƣợc tổ chức và hoạt động dƣới sự giám sát một chiều của cơ quan lập pháp và sự lãnh 2 đạo toàn diện của Đảng cộng sản Việt Nam. Từ nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nƣớc khá đặc thù nói trên, dẫn đến những nhận thức chƣa thống nhất trong lý luận về quyền hành pháp, về Chính phủ và ngƣời đứng đầu Chính phủ mà khoa học chính trị - pháp lý cần làm sáng tỏ. Vì thế, yêu cầu đặt ra là phải nghiên cứu về TTCP, làm rõ nền tảng lý luận – pháp lý của chế định TTCP nhằm một mặt nâng cao hiệu quả điều hành của TTCP, mặt khác đặt quá trình thực thi quyền lực của TTCP trong một cơ chế giám sát, kiểm soát minh bạch, thƣờng xuyên và hiệu quả. Ngoài ra, những khoảng trống về mặt lý luận của chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay đã và đang đặt ra những câu hỏi lớn không dễ tìm thấy câu trả lời đồng nhất trong thời gian ngắn. Đó là, quyền hành pháp nên thuộc về tập thể Chính phủ hay cá nhân TTCP? Và nếu trao quyền hành pháp cho cá nhân TTCP thì cơ chế kiểm soát đối với việc thực thi quyền hành pháp là gì? Mô hình Chính phủ nhƣ thế nào là phù hợp để đảm bảo tốt nhất hiệu quả điều hành của ngƣời đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN? Tập thể Chính phủ có nên đóng vai trò quyết định trong các quyết sách của Chính phủ hay chỉ nên giữ vai trò tƣ vấn cho ngƣời đứng đầu Chính phủ nhƣ ở một số quốc gia trên thế giới? TTCP có vị trí nhƣ thế nào trong Đảng cầm quyền với hệ thống chính trị đặt dƣới sự lãnh đạo duy nhất của Đảng cộng sản Việt Nam? Cơ chế nào để đảm bảo sự giám sát của nhân dân cũng nhƣ trách nhiệm giải trình của TTCP trƣớc công chúng?... Đi tìm lời giải cho hàng loạt những câu hỏi nói trên nhằm góp phần làm đa dạng, phong phú cho cơ sở lý luận – pháp lý của chế định TTCP, vì thế trở thành một trong những lý do chủ yếu để tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu. Thứ hai, về phương diện thực tiễn Chế định TTCP - với tƣ cách là một tập hợp các quy phạm pháp luật về TTCP ở Việt Nam hiện nay - tuy có nhiều tiến bộ đáng ghi nhận nhƣng vẫn còn tồn tại không ít những khiếm khuyết, bất cập. Các quy định về vị trí pháp lý của TTCP chƣa thực sự rõ ràng. Ở góc độ tổ chức quyền lực nhà nƣớc, TTCP chủ yếu đƣợc xem là ngƣời đứng đầu hệ thống HCNN mà không phải là ngƣời đứng đầu hành pháp, cho dù Hiến pháp năm 2013 xác định Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Ở khía cạnh tổ chức bộ máy nhà nƣớc, TTCP là ngƣời đứng đầu Chính phủ nhƣng Chính phủ dƣới sự lãnh đạo, điều hành của Thủ tƣớng lại hoạt động chủ yếu theo chế độ “thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số”, vì vậy, TTCP vừa là nhân vật trung tâm của Chính phủ vừa nhƣ bị lẫn trong tập thể Chính phủ, vừa đƣợc đề cao vừa nhƣ bị coi nhẹ. Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của TTCP cũng chƣa hoàn toàn mạch lạc. Trong đó, sự phân định thẩm quyền giữa tập thể Chính phủ và cá nhân Thủ tƣớng chƣa nhất quán, chƣa sáng tỏ và triệt để. Nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP theo quy định của pháp luật hiện hành chƣa hoàn toàn phù hợp với vai trò, chức năng và vị trí pháp lý của TTCP. Việc thực hiện chế độ báo cáo trƣớc nhân dân thông qua các phƣơng tiện thông tin đại chúng của TTCP chƣa đƣợc quy định tập trung, rõ ràng và cụ thể. Chế độ trách nhiệm tập thể của Chính phủ và cơ chế chịu trách nhiệm cá nhân của ngƣời đứng đầu 3 chƣa thực sự minh bạch. Hình thức trách nhiệm chính trị của TTCP chƣa đƣợc đề cao đúng mức, trong khi với tƣ cách ngƣời đứng đầu Chính phủ, đứng đầu hệ thống HCNN, hình thức trách nhiệm này cần phải đƣợc nhấn mạnh hơn, thậm chí cần phải có một thủ tục riêng do Luật định. Cơ chế “bỏ phiếu tín nhiệm” bị chồng lấn với cơ chế “lấy phiếu tín nhiệm”, làm rƣờm rà thêm quy trình xác định trách nhiệm chính trị của TTCP. Trách nhiệm pháp lý của TTCP vẫn còn nhiều khoảng trống. Trách nhiệm đạo đức đƣợc phản ánh thông qua các quy định pháp luật còn sơ sài. Bên cạnh đó, thực tiễn tổ chức thực hiện chế định TTCP cũng cho thấy những hạn chế nhất định. Thẩm quyền của TTCP trên thực tế là rất lớn, thậm chí còn lớn hơn cả nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc quy định trong pháp luật. TTCP rơi vào tình trạng bị “quá tải” về công việc mà đa phần trong số đó là những việc mang tính sự vụ cụ thể, dẫn đến hệ quả vừa không có đủ thời gian để thực hiện chúng vừa chƣa có sự đầu tƣ tƣơng xứng cho những nhiệm vụ, quyền hạn mang tính chiến lƣợc, vĩ mô. TTCP chịu trách nhiệm lãnh đạo Chính phủ xây dựng và hoạch định chính sách quốc gia nhƣng chất lƣợng các chính sách của Chính phủ còn chƣa thực sự nhƣ mong đợi, thể hiện rõ ở sự hạn chế về tầm nhìn chiến lƣợc, tính dự báo, tính kịp thời. Sự lẫn lộn về thẩm quyền giữa tập thể Chính phủ và ngƣời đứng đầu Chính phủ, giữa TTCP và các Bộ trƣởng còn khá phổ biến trong thực tế. Phƣơng thức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của TTCP còn nghiêng về việc sử dụng các mệnh lệnh hành chính trực tiếp, điều hành vi mô, chƣa khai thác thỏa đáng và hiệu quả phƣơng thức điều hành thông qua công cụ chính sách, pháp luật. Việc thực hiện chế độ báo cáo trƣớc nhân dân thông qua các phƣơng tiện thông tin đại chúng còn chƣa thƣờng xuyên và khá hình thức. Trách nhiệm cá nhân của TTCP trƣớc những vấn đề phát sinh trong quản lý, điều hành của Chính phủ và hệ thống HCNN còn khá mờ nhạt. Việc lấy phiếu tín nhiệm không mang lại hiệu quả thực sự đối với việc quy kết trách nhiệm chính trị của TTCP, trong khi việc bỏ phiếu tín nhiệm chƣa từng đƣợc kích hoạt, mặc dù có những thời điểm dƣ luận xã hội mong muốn đƣợc thấy cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất thể hiện sức mạnh của công cụ sắc bén này. Từ thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật nói trên, có thể thấy việc nghiên cứu để đổi mới, hoàn thiện chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay là vô cùng cần thiết. Ngoài ra, phạm vi hoạt động của TTCP trong thời đại toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng đƣơng nhiên không chỉ giới hạn ở trong nƣớc. TTCP, với tƣ cách ngƣời đứng đầu Chính phủ, tham gia tích cực vào các hoạt động giao lƣu, hợp tác quốc tế, ký kết các Điều ƣớc quốc tế, tham gia giải quyết những vấn đề chung giữa các quốc gia, những vấn đề mang tính toàn cầu Thế nhƣng, quy định về TTCP ở Việt Nam vốn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, lịch sử, văn hoá, truyền thống, tập quáncủa đất nƣớc nên có những điểm tƣơng đối đặc thù so với TTCP của các quốc gia khác trên thế giới. Vì vậy, hoàn thiện chế định TTCP phù hợp với xu thế phát triển của chế định TTCP trên thế giới nhằm đảm bảo sự tƣơng thích nhất định về địa vị pháp lý và vị thế 4 chính trị của TTCP nƣớc ta so với TTCP các nƣớc khác cũng là một yêu cầu tất yếu, khách quan. Từ những lý do kể trên, tác giả quyết định lựa chọn đề tài “Chế định Thủ tướng Chính phủ ở Việt Nam” làm Luận án Tiến sỹ. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Đánh giá chế định TTCP ở Việt Nam hiện nay và kiến nghị các giải pháp phù hợp để hoàn thiện chế định pháp luật này bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của TTCP. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Một là, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận của chế định TTCP ở Việt Nam. Hai là, đánh giá quy định pháp luật hiện hành về vị trí pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của TTCP và thực tiễn thực hiện những quy định này. Ba là, đề xuất quan điểm, phƣơng hƣớng và các giải pháp hoàn thiện chế