Luận án Chi tiêu công, quản trị công và tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển

Trang 1 Mục Lục MỤC LỤC ....................................................................................................................... 1 DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU .................................................................................. 1 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ ............................................................................................ 2 DANH MỤC CÁC ĐỒ THỊ .......................................................................................... 2 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ........................................................................... 3 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU TỔNG QUAN VỀ ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU ................. 4 1.1 LÝ DO LỰA CHỌN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU ................................................................. 4 1.2 MỤC TIÊU VÀ CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ..................................................................... 9 1.3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................................................... 11 1.4 ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU ................................................................ 11 1.5 KẾT QUẢ VÀ ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN ........................................................ 11 1.6 QUY TRÌNH NGHIÊN CỨU ..................................................................................... 14 1.7 KẾT CẤU LUẬN ÁN ................................................................................................ 16 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA CHI TIÊU CÔNG, QUẢN TRỊ CÔNG VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ ................................ 17 GIỚI THIỆU ................................................................................................................. 17 2.1 CÁC KHÁI NIỆM ................................................................................................ 20 2.1.1 Tăng trưởng kinh tế ...................................................................................... 20 2.1.2 Chi tiêu công .................................................................................................. 21 2.1.3 Quản trị công ................................................................................................. 24 2.2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ MỐI QUAN HỆ GIỮA CHI TIÊU CÔNG VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ TRONG SỰ RÀNG BUỘC NGÂN SÁCH ............................................................ 28 2.2.1 Lý thuyết về mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế ......... 28 2.2.2 Lý thuyết về cơ cấu chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế............................ 36 2.2.3 Khung phân tích về mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế trong sự ràng buộc ngân sách ........................................................................... 40 2.3 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ VAI TRÒ CỦA QUẢN TRỊ CÔNG TRONG MỐI QUAN HỆ GIỮA CHI TIÊU CÔNG VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ .................................................... 45 2.3.1 Lý thuyết về lựa chọn công và lý thuyết kinh tế chính trị ........................... 46 2.3.2 Lý thuyết kinh tế học thể chế mới ................................................................. 48 2.3.3 Khung phân tích về vai trò của quản trị công trong mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế ...................................................................... 52 Trang 2 2.4 LƯỢC KHẢO CÁC NGHIÊN CỨU THỰC NGHIỆM ................................................... 55 2.4.1 Mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế .............................. 55 2.4.2 Mối quan hệ giữa chi tiêu công, quản trị công và tăng trưởng kinh tế ...... 59 2.4.3 Khoảng trống nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu ....................................... 62 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ................................................................................................. 65 CHƯƠNG 3: ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CẤU TRÚC CHI TIÊU CÔNG ĐẾN TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ TRONG SỰ RÀNG BUỘC NGÂN SÁCH ..... 67 GIỚI THIỆU ................................................................................................................. 67 3.1 THỰC TRẠNG CHI TIÊU CÔNG VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ TẠI CÁC QUỐC GIA ĐANG PHÁT TRIỂN ...................................................................................................... 69 3.2 MÔ HÌNH THỰC NGHIỆM ...................................................................................... 74 3.3 DỮ LIỆU NGHIÊN CỨU .......................................................................................... 78 3.4 PHƯƠNG PHÁP KIỂM ĐỊNH ................................................................................... 82 3.5 KẾT QUẢ ƯỚC LƯỢNG .......................................................................................... 84 3.5.1 Chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế ............................................................ 84 3.5.2 Cấu trúc chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế ............................................. 88 3.5.3 Ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế đến hiệu quả kinh tế của chi tiêu công ......................................................................................................................... 92 3.5.4 Phân tích tác động phi tuyến của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế ... 95 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ............................................................................................... 100 CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ CỦA QUẢN TRỊ CÔNG TRONG MỐI QUAN HỆ GIỮA CHI TIÊU CÔNG VÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ ............... 102 GIỚI THIỆU ............................................................................................................... 102 4.1 CHỈ SỐ ĐO LƯỜNG QUẢN TRỊ CÔNG ................................................................... 103 4.2 THỰC TRẠNG CHẤT LƯỢNG QUẢN TRỊ CÔNG TẠI CÁC QUỐC GIA ĐANG PHÁT TRIỂN ........................................................................................................................ 107 4.3 MÔ HÌNH THỰC NGHIỆM .................................................................................... 110 4.4 DỮ LIỆU NGHIÊN CỨU ........................................................................................ 112 4.5 KẾT QUẢ ƯỚC LƯỢNG ........................................................................................ 114 4.5.1 Vai trò quản trị công trong mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng .................................................................................................................... 114 4.5.2 Vai trò của sự khác biệt về thể chế chính trị trong mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng ...................................................................................... 122 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ............................................................................................... 127 CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH ......................................... 129 GIỚI THIỆU ............................................................................................................... 129 Trang 3 5.1 KẾT LUẬN ........................................................................................................... 131 5.1.1 Về mặt lý thuyết ........................................................................................... 131 5.1.2 Về kết quả thực nghiệm .............................................................................. 133 5.2 HÀM Ý CHÍNH SÁCH ........................................................................................... 136 5.2.1 Các quốc gia đang phát triển ...................................................................... 136 5.2.2 Việt Nam ...................................................................................................... 138 5.3 HẠN CHẾ VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU TIẾP THEO .................................................. 145 KẾT LUẬN CHƯƠNG 5 ............................................................................................... 146 KẾT LUẬN CHUNG ................................................................................................. 147 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 150 DANH MỤC CÁC PHỤ LỤC ................................................................................... 165 Trang 1 Danh mục các bảng biểu Bảng 3.1: Thống kê mô tả các biến ................................................................................ 80 Bảng 3.2: Hệ số tương quan giữa các biến .................................................................... 82 Bảng 3.3: Tác động của chi tiêu công và các biến tương tác đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển. .......................................................................................... 85 Bảng 3.4: Tác động của thành phần chi tiêu công, biến tương tác đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển .................................................................................. 89 Bảng 3.5: Tác động của khủng hỏang kinh tế năm 2008 đến mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển ........................................ 92 Bảng 3.6: Tác động của khủng hỏang kinh tế năm 2008 đến mối quan hệ giữa các thành phần chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển ......... 93 Bảng 3.7: Tác động phi tuyến của các thành phần chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế ........................................................................................................................................ 95 Bảng 3.8: Tác động của ràng buộc ngân sách trong việc hiệu chỉnh tác động của các thành phần chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế. ......................................................... 98 Bảng 4.1: Thống kê mô tả các biến .............................................................................. 113 Bảng 4.2: Tác động của quản trị công, chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển. .............................................................................................. 114 Bảng 4.3: Tác động của quản trị công, chi tiêu công và biến tương tác đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển. ....................................................................... 116 Bảng 4.4: Tác động của quản trị công, chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển có trình độ quản trị công khác nhau ..................................... 119 Bảng 4.5: Tác động của quản trị công, các thành phần chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển. ....................................................................... 121 Bảng 4.6: Tác động của quản trị công, chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển có thể chế chính trị khác nhau .............................................. 123 Bảng 4.7: Tác động của quản trị công, các thành phần chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển có thể chế chính trị khác nhau. ...................... 125 Trang 2 Danh mục các sơ đồ Sơ đồ 2.1: Chính sách tài khóa và các mục tiêu phát triển kinh tế: vai trò ràng buộc thể chế - chính trị và ràng buộc ngân sách. .......................................................................... 53 Danh mục các đồ thị Đồ thị 2.1: Đường cong Armey (Altunc & Aydın, 2013) .............................................. 35 Đồ thị 3.1: Tốc độ tăng trưởng trung bình tại các quốc gia đang phát triển phân tích 1998-2016 ....................................................................................................................... 70 Đồ thị 3.2: Chi tiêu công tại các quốc gia đang phát triển theo khu vực ....................... 70 Đồ thị 3.3: chi tiêu công tại các quốc gia đang phát triển theo cơ cấu .......................... 72 Đồ thị 3.4: Tình hình ngân sách tại các quốc gia đang phát triển .................................. 73 Đồ thị 4.1: Chất lượng quản trị công tại các quốc gia đang phát triển 1998-2016 ...... 107 Đồ thị 4.2: Tốc độ tăng trưởng tại các quốc gia đang phát triển có chế độ chính trị khác nhau .............................................................................................................................. 109 Đồ thị 4.3: Chi tiêu công tại các quốc gia đang phát triển có chế độ chính trị khác nhau ...................................................................................................................................... 109 Trang 3 Danh mục các chữ viết tắt ADB Asian Development Bank – Ngân Hàng Phát Triển Châu Á BERI The Business Environment Risk Intelligence CIA Central Intelligence Agency DPI Database of Political Institutions GDP Gross Domestic Product – Tổng sản phẩm quốc nội GMM General Method of Moments IDB Inter American Development Bank – Ngân Hàng Phát Triển Nam Mỹ IFPRI International Food Policy Research Institute IMF International Monetary Fund – Quỹ tiền tệ quốc tế MG Mean Group NIE New Institutional Economics – Kinh tế học thể chế mới NSNN Ngân sách nhà nước PMG Pooled Mean Group PPP Public-Private Partnerships – Hợp tác công tư PWT Penn World Table SPEED Statistics on Public Expenditures for Economic Development WDI World Development Indicators WEO World Economic Outlook WGI Worldwide Governance Indicators Trang 4 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU TỔNG QUAN VỀ ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU 1.1 Lý do lựa chọn đề tài nghiên cứu Chi tiêu công là một trong hai công cụ chính yếu của chính sách tài khóa giúp chính phủ can thiệp vào nền kinh tế, hướng đến các mục tiêu phát triển như tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo hay công bằng xã hội. Tuy nhiên, hiệu quả kinh tế của chi tiêu công vẫn còn nhiều tranh luận. Kết quả kiểm định thực nghiệm, vì vậy, cũng chưa rõ ràng và thống nhất. Trong những năm gần đây, bối cảnh thực tiễn cho thấy tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế đang trở thành đề tài rất cần được quan tâm, nghiên cứu, đặc biệt là tại các quốc gia đang phát triển. Số liệu thực tế cho thấy, các quốc gia đang phát triển đang chuyển mình với tốc độ tăng trưởng kinh tế cao như Myanamar, Lào, Ấn độ, Trung Quốc, Bangladesh, Việt Nam, ... (World Bank, 2018). Tuy nhiên, cùng với tốc độ tăng trưởng nhanh, chi tiêu công đang tăng dần về quy mô do nhu cầu ngày càng tăng của các dịch vụ công cộng như giáo dục, chăm sóc sức khỏe cộng đồng hay cơ sở hạ tầng tại các quốc gia đang phát triển. Theo số liệu của IMF (2014), quy mô chi tiêu chính phủ có xu hướng tăng dần trong vài thập kỷ qua, vào khoảng 30 % GDP tại các nền kinh tế mới nổi và 25% GDP ở các quốc gia có thu nhập thấp. Sự tăng lên đáng kể về quy mô chi tiêu công bắt đầu từ giữa những năm 1990, đặc biệt là sự gia tăng các khoản chi tiêu xã hội, chi đầu tư công. Ở những quốc gia thu nhập thấp, các khoản chi đầu tư công và chi thường xuyên như lương nhân viên trong các lĩnh vực y tế, giáo dục là tăng nhiều nhất (IMF, 2014). Trang 5 Quy mô chi tiêu công gia tăng được tài trợ từ khả năng thu thuế hiệu quả hơn bởi những cải tiến đáng kể trong quản lý tài chính và quản lý thuế (IMF, 2014). Tuy nhiên, nguồn thu từ thuế chưa đủ để tài trợ chi tiêu công, vì vậy, nợ công trở thành nguồn tài trợ quan trọng cho chi tiêu công tại các quốc gia đang phát triển. Theo số liệu của IMF (2014), tỷ lệ nợ công gộp trên GDP trung bình ở các quốc gia đang phát triển giai đoạn 1998-2014 vẫn duy trì ở mức cao, đặc biệt cao ở các quốc gia đang phát triển vùng Nam Mỹ (trên 50% GDP); vùng Trung Đông và Bắc Phi (trên 60% GDP). Theo đó, hướng tới mục tiêu tăng trưởng, vấn đề về thâm hụt ngân sách và kiểm soát nợ công rất cần được chú trọng ở các quốc gia đang phát triển. Bên cạnh đó, hiệu quả sử dụng vốn thấp trong chi tiêu công đang là vấn đề lớn tại các quốc gia đang phát triển (James Brumby & Kaiser, 2012; Cavallo & Daude, 2011; Gupta & ctg, 2014; Robinson & Torvik, 2005). Trong đó, chất lượng quản trị công yếu kém được xem là một trong những nguyên nhân chính, không chỉ tác động đến chính sách chi tiêu công mà còn tạo điều kiện cho tham nhũng và trục lợi, từ đó, làm giảm hiệu quả kinh tế của chi tiêu công (James Brumby & Kaiser, 2012; Cooray, 2009; Halkos & Paizanos, 2016; Keefer & Knack, 2007). Theo số liệu từ WGI (2017), chất lượng quản trị công tại các quốc gia đang phát triển hiện nay là rất hạn chế. Các quốc gia này đang phải giải quyết nhiều vấn đề xuất phát từ chất lượng quản trị công yếu kém như tiếng nói người dân và trách nhiệm giải trình thấp, bất ổn chính trị, chất lượng luật pháp kém và tình trạng tham nhũng cao. Mặc dù có những nỗ lực cải thiện đáng ghi nhận song hầu hết chỉ số đo lường quản trị công tại các quốc gia phân tích trung bình năm 2016 đều nhỏ hơn hơn 0 (WGI, 2017). Như vậy, số liệu thực tế cho thấy, mặc dù hoàn cảnh là khác nhau, mẫu số chung ở các quốc gia đang phát triển là cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, các quốc gia này đang phải đối mặt với các vấn đề về ngân sách và chất lượng quản trị công yếu kém. Vì vậy, việc cân bằng mức độ cung cấp hàng hóa, dịch vụ công phù Trang 6 hợp, vừa đảm bảo mục tiêu tăng trưởng vừa duy trì một gánh nặng thuế và nợ công hợp lý, là nhiệm vụ vô cùng thách thức. Trong khi đó, chất lượng lượng quản trị công còn hạn chế có thể là trở lực lớn cho việc thực thi hiệu quả chính sách chi tiêu công tại các quốc gia đang phát triển. Vì vậy, các giải pháp về chi tiêu công, quản trị công hướng đến mục tiêu tăng trưởng ở các quốc gia đang phát triển hiện nay là rất cần thiết và cấp bách. Đây đều là những yếu tố mà chính phủ có thể can thiệp trực tiếp. Việc khám phá tác động của những yếu tố này đến tăng trưởng kinh tế sẽ là kênh tham khảo hữu ích giúp chính phủ quyết định các chính sách có liên quan, tạo động lực thúc đẩy kinh tế phát triển. Về mặt lý thuyết, luận giải kết quả kiểm định hỗn hợp về tác động kinh tế của chi tiêu công, các nghiên cứu trước chỉ ra vai trò quan trọng của các nhân tố như cấu trúc chi tiêu công, ràng buộc ngân sách và ràng buộc thể chế, chính trị trong mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế (António Afonso & Jalles, 2016; Brahmbhatt & Canuto, 2012; James Brumby & Kaiser, 2012; Gemmell & ctg, 2012; Halkos & Paizanos, 2016). Từ nhận định này, động cơ nghiên cứu của luận án có thể tóm tắt như sau: (1) phân tích tác động của cấu trúc chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế trong sự ràng buộc ngân sách và (2) khám phá vai trò của ràng buộc thể chế và chính trị (các khía cạnh của quản trị công) trong mối quan hệ giữa chi tiêu công và tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển. Cụ thể, ở mục tiêu nghiên cứu đầu tiên, luận án xem xét tác động phi tuyến của các thành phần chi tiêu công khác nhau đến tăng trưởng kinh tế trong sự ràng buộc ngân sách. Lược khảo nghiên cứu cho thấy, tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế là chủ đề được nhiều học giả quan tâm nghiên cứu song tác động này vẫn còn nhiều tranh luận và được phát triển theo nhiều hướng khác nhau. Theo thời gian, các nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm chỉ ra tác động của chi tiêu công đến tăng trưởng kinh tế phụ thuộc vào các nhân tố như cơ cấu chi tiêu công, cách thức tài trợ ngân sách, Trang 7 cấp độ tăng trưởng, tác động phi tuyến và chất lượng thể chế (António Afonso & Jalles, 2016; Brahmbhatt & Canuto, 2012; Gemmell & ctg, 2016; Halkos & Paizanos, 2016). Tuy nhiên, đa phần các nghiên cứu trước, đặc biệt là các nghiên cứu với trường hợp các quốc gia đang phát triển, thường phân tích vào các nhân tố trên một cách riêng lẻ như cơ cấu chi tiêu công (Clements & ctg, 2002; Devarajan & ctg, 1996; Gupta & ctg, 2014; Martins & Veiga, 2014; Thanh, 2014), ràng buộc ngân sách (Bayraktar & Moreno‐Dodson, 2015; Gemmell & ctg, 2012; Teles & Mussolini, 2014) hay tác động phi tuyến (Altunc & Aydın, 2013; Chen & Lee, 2005; H