Luận án Chính sách đãi ngộ đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ NGỌC QUYÊN CHÍNH SÁCH ĐÃI NGỘ ĐỐI VỚI CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM Ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI – 2023 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ NGỌC QUYÊN CHÍNH SÁCH ĐÃI NGỘ ĐỐI VỚI CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM Ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Nguyễn Hữu Hải 2. PGS.TS Nguyễn Thị Hồng Hải HÀ NỘI - 2023 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan. 1. Đây là đề tài do bản thân tôi trực tiếp thực hiện nội dung nghiên cứu trong luận án này. 2. Các tài liệu được trích dẫn trong luận án là trung thực. 3. Các kết quả nghiên cứu của luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về những cam kết này. Hà Nội, ngày tháng năm 2023 Tác giả Trần Thị Ngọc Quyên DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 BHXH Bảo hiểm xã hội 2 CC Công chức 3 CCCM Công chức chuyên môn 4 CCQL Công chức quản lý 5 CNTT Công nghệ thông tin 6 ĐNNSPTC Đãi ngộ nhân sự phi tài chính 7 ĐLC Độ lệch chuẩn 8 ĐT, BD Đào tạo, bồi dưỡng 9 ĐTB Điểm trung bình 10 ĐGNS Đánh giá nhân sự 11 ĐKLV Điều kiện làm việc 12 HQCV Hiệu quả công việc 13 NSLĐ Năng suất lao động 14 LĐ Lao động 15 MTCV Mô tả công việc 16 MTLV Môi trường làm việc 17 QLNN Quản lý nhà nước 18 TCCD Tiêu chuẩn chức danh MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT MỤC LỤC DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1 1. Lý do chọn đề tài ............................................................................................... 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .................................................................... 4 3. Đối tượng nghiên cứu ........................................................................................ 4 4. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................... 4 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ................................................ 5 6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học ...................................................... 8 7. Dự định về những đóng góp mới của luận án ................................................... 9 8. Cấu trúc của Luận án ......................................................................................... 9 PHẦN NỘI DUNG ............................................................................................ 10 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .................... 10 1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài ........................................... 10 1.1.1. Các công trình trên thế giới ..................................................................... 10 1.1.2. Các công trình trong nước ........................................................................ 16 1.2. Đánh giá về các công trình đã tổng quan ..................................................... 24 1.2.1. Những nội dung đã được làm rõ luận án có thể kế thừa .......................... 24 1.2.2. Những nội dung chưa được làm rõ trong các công trình đi trước ........... 27 1.2.3. Hướng nghiên cứu của đề tài .................................................................... 28 Tiểu kết Chương 1 ............................................................................................... 29 CHƯƠNG 2. LÝ LUẬN CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH ĐÃI NGỘ ĐỐI VỚI CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ............. 30 2.1. Các khái niệm cơ bản ................................................................................... 30 2.1.1. Cơ quan hành chính NN và công chức hành chính NN ............................ 30 2.1.2. Khái niệm về chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính nhà nước ..... 33 2.1.3. Một số mô hình học thuyết về chính sách đãi ngộ .................................... 37 2.2. Vai trò của chính sách đãi ngộ đối với công chức trong cưo quan hành chính nhà nước (gọi tắt là chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính) ............. 43 2.3. Mục tiêu và nội dung của chính sách đãi ngộ công chức ............................ 47 2.3.1. Mục tiêu của chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính .............. 47 2.3.2. Nội dung của chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính ............. 48 2.4. Các tiêu chí đánh giá chính sách đãi ngộ đối với công chức ....................... 61 2.5. Các yếu tố ảnh hưởng tới chính sách đãi ngộ đối với công chức ................ 63 2.5.1. Các yếu tố khách quan .............................................................................. 63 2.5.2. Các yếu tố chủ quan .................................................................................. 65 2.6. Kinh nghiệm và giá trị tham khảo ................................................................ 67 2.6.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia trong hoàn thiện chính sách đãi ngộ tài chính .................................................................................................................... 67 2.6.2. Kinh nghiệm hoàn thiện chính sách đãi ngộ phi tài chính ....................... 70 2.6.3. Một số bài học rút ra cho Việt Nam từ kinh nghiệm hoàn thiện chính sách đãi ngộ đối với công chức ở một số nước ........................................................... 75 Tiểu kết Chương 2 ............................................................................................... 78 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐÃI NGỘ ĐỐI VỚI CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ..... 80 3.1. Thực trạng đội ngũ công chức ở Việt Nam .................................................. 80 3.2. Chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính ở Việt Nam .................. 83 3.2.1. Thực trạng cơ sở pháp lý về chính sách đãi ngộ đối với công chức ở Việt Nam ..................................................................................................................... 83 3.2.2. Thực trạng chính sách đãi ngộ tài chính đối với công chức hành chính .. 86 3.2.3 Chính đãi ngộ phi tài chính đối với công chức hành chính ..................... 113 3.3. Đánh giá về chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính ở Việt Nam ........................................................................................................................... 126 3.3.1. Kết quả đạt được ..................................................................................... 126 3.3.2. Một số hạn chế ........................................................................................ 128 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế ............................................................ 133 Tiểu kết Chương 3 ............................................................................................. 137 CHƯƠNG 4. HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH ĐÃI NGỘ ĐỐI VỚI CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ........................ 140 4.1. Sự cần thiết hoàn thiện chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính 140 4.1.1. Xuất phát từ vai trò của công chức trong hoạt động công vụ ................ 140 4.1.2. Xuất phát từ truyền thống hoạt động công vụ ......................................... 141 4.1.3. Xuất phát từ hạn chế trong thực hiện chính sách đãi ngộ đối với công chức hiện nay ..................................................................................................... 142 4.2. Phương hướng hoàn thiện chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính ở Việt Nam ........................................................................................................ 143 4.2.1. Hoàn thiện chính sách đãi ngộ góp phần tạo nên đội ngũ công chức hành chính chất lượng ................................................................................................ 143 4.2.2. Hoàn thiện chính sách đãi ngộ nhằm đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế và cuộc cách mạng công nghệ lần thứ 4 ................................................................ 144 4.2.3. Hoàn thiện chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính là chính sách đầu tư vào vốn con người, đầu tư cho sự phát triển. ................................ 144 4.2.4. Hoàn thiện chính sách chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính phải gắn liền với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của địa phương và trong mối tương quan với các khu vực khác trong nền kinh tế quốc dân. ........ 146 4.2.5. Hoàn thiện chính sách đãi ngộ nhằm đáp nâng cao đời sống tinh thần cho đội ngũ công chức ............................................................................................. 147 4.2.6. Hoàn thiện chính sách đãi ngộ góp phần xây dựng mô hình công sở theo hướng văn hóa, văn minh .................................................................................. 148 4.3. Giải pháp hoàn thiện chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính .. 149 4.3.1. Giải pháp về cơ chế quản lý tiền lương, thu nhập của công chức hành chính .................................................................................................................. 149 4.3.2. Giải pháp về tạo nguồn để tăng quỹ lương trả lương cho công chức hành chính .................................................................................................................. 152 4.3.3. Giải pháp về khen thưởng đối với những thành tích xuất sắc của công chức hành chính ................................................................................................ 154 4.3.4. Giải pháp về phụ cấp .............................................................................. 157 4.3.5. Giải pháp về trợ cấp và phúc lợi ............................................................. 160 4.3.6. Giải pháp về cơ hội đào tạo, bồi dưỡng ................................................. 162 4.3.7. Giải pháp Thông qua công việc .............................................................. 165 4.3.8. Giải pháp hoàn thiện môi trường làm việc ............................................. 170 Tiểu kết Chương 4 ............................................................................................. 179 KẾT LUẬN ...................................................................................................... 180 DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU Hình 2.1 Tháp nhu cầu của Abraham Maslow ................................................... 39 Bảng 2.1. Ảnh hưởng của các yếu tố theo quan điểm của Frederick Herzberg 40 Bảng 3.1. Thông tin cơ bản của người được hỏi ................................................ 87 Bảng 3.2. Lý do lựa chọn làm việc trong các cơ quan hành chính của công chức hành chính ......................................................................................................................... 91 Bảng 3.3. Chính sách đãi ngộ thông qua tiền lương đối với công chức hành chính .................................................................................................................... 93 Bảng 3.4. Mối tương quan về mức thu nhập và chi phí cuộc sống của công chức hành chính. .......................................................................................................... 95 Bảng 3.5 Chế độ BHXH đối với công chức hành chính .................................. 107 Bảng 3.6. Số ngày nghỉ công chức được hưởng theo chế độ đau ốm ............... 109 Bảng 3.7. Các lớp đào tạo, bồi dưỡng giai đoạn 2015 - 2020 ......................... 114 Bảng 3.8 Chế độ đào tạo và bồi dưỡng đối với công chức hành chính ........... 115 Bảng 3.9. Đánh giá chung về chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính ........................................................................................................................... 131 Sơ đồ 2. 1. Hệ thống đãi ngộ của theo nghiên cứu của Michael Armstrong [31] ..... 42 Sơ đồ 2.2 Cơ cấu chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính ................. 49 Sơ đồ 2.3. Các yếu tố tác động đến nội dung và thực thi chính sách đãi ngộ đối với công chức ...................................................................................................... 63 Biểu đồ 3.1 Cơ cấu số lượng công chức theo lãnh thổ ....................................... 80 Biểu đồ 3.2 Cơ cấu công chức theo ngạch .......................................................... 82 Biểu đồ 3.3. Diễn biến mức lương tối thiểu trong giai đoạn 2016 – 2023 ......... 88 Biểu đồ 3. 4. Đãi ngộ thông qua tiền thưởng, phụ cấp và trợ cấp đối với CCCM ..... 98 Biểu đồ 3.5 . Đãi ngộ thông qua tiền thưởng, phụ cấp và trợ cấp đối với CCQL .... 103 Biểu đồ 3.6. Chế độ phúc lợi xã hội đối với CCQL .......................................... 112 Biểu đồ 3.7. Chế độ phúc lợi xã hội đối với CCCM ......................................... 113 Biểu đồ 3.8. Đãi ngộ thông qua công việc của CCQL ...................................... 120 Biểu đồ 3.9. Đãi ngộ thông qua môi trường làm việc của CCQL .................... 123 Biểu đồ 3.10. Đãi ngộ thông qua môi trường làm việc của CCCM ................. 124 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Yếu tố quan trọng góp một phần không nhỏ vào thành công của cuộc cải cách hành chính ở nước ta đó là một hệ thống chính sách đãi ngộ đối với công chức khoa học, hệ thống và hiệu quả. Chính sách đãi ngộ đối với công chức hành chính nhà nước thực chất là trả công một cách xứng đáng đối với người lao động trong tổ chức nhằm đảm bảo họ có khả năng tích lũy và tái sản xuất sức lao động, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động thực thi công vụ và hoạt động quản lý nhà nước mà các quốc gia trên thế giới đang thực hiện. Đây được coi là một xu thế tất yếu tạo nên những chuyển biến căn bản và toàn diện trong việc đổi mới quản lý nhà nước về nguồn nhân lực trong khu vực công. Bởi vậy, trong quá trình quản lý, sử dụng cần thiết phải có một hệ thống chính sách đãi ngộ hiệu quả nhằm thu hút và thúc đẩy động lực làm việc của công chức công hiến vì lợi ích chung của Nhà nước, của nhân dân và cộng đồng. Chính sách đãi ngộ phù hợp sẽ góp phần mang lại hiệu quả trong sử dụng lao động đồng thời tạo điều kiện phát huy tính sáng tạo và tài năng của công chức trong quá trình thực thi công vụ. Ngược lại chính sách đãi ngộ không phù hợp sẽ dẫn tới những phản ứng trái chiều trong công chức, giảm động lực làm việc, hiệu quả công việc suy giảm, kìm hãm sự phát triển của công chức dẫn đến sự lãng phí trong sử dụng nguồn nhân lực. Quy chế công vụ đầu tiên trong lịch sử nhà nước cách mạng ở nước ta ra đời ngày 20/5/1950. Bên cạnh những nội dung về công chức nói chung, quy chế còn phản ánh các chế độ công công vụ trong đó có những chính sách đãi ngộ dành cho đội ngũ cán bộ, viên chức hành chính giai đoạn lúc bấy giờ. Đây chính là tiền đề cho việc thực hiện và xây dựng chế độ đãi ngộ dành cho công chức ở nước ta sau này. Sắc lệnh 76/SL là văn bản pháp lý đầu tiên đánh dấu những bước tiến vững chắc trong tiến hành xây dựng chính sách đãi ngộ đối với công chức góp phần nâng cao hiệu quả thực thi công vụ. Không ngừng bổ sung và hoàn thiện hệ thống pháp lý về chính sách đãi ngộ đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước nhằm xây dựng một đội ngũ công chức mới đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới Đảng và nhà nước ta đã ban hành một hệ thống các các văn bản quy phạm ngày càng đầy đủ và bao quát tốt hơn. Qua các quy định được đặt ra trong các văn bản pháp lý có thể nhận thấy sự quan tâm rất lớn của lãnh đạo Đảng và nhà nước đối với công tác cải cách chính sách đãi ngộ lấy cải cách chính sách tiền lương là trọng tâm. Cụ thể hóa chủ trương về cải cách chính sách đãi ngộ đối với công chức nói chung và chính sách đãi ngộ đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước nói riêng các 2 văn bản và nghị quyết một lần nữa đã khẳng định: đãi ngộ đối với công chức nói chung và tiền lương nói riêng phải cơ bản đảm bảo đủ sống cho người lao động và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế. Nhà nước công nhận một cách đầy đủ quan niệm về tiền tệ hóa đầy đủ tiền lương, điều chỉnh tiền lương tương ứng với nhịp độ tăng thu nhập trong xã hội. Hệ thống thang bậc lương của công chức có mối tương quan phù hợp. Thực hiện tốt những điều trên góp phần khuyến khích người có tài, người làm việc giỏi gắn bó lâu dài đối với hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Sau hơn 10 năm thực hiện cải cách chính sách tiền lương về cơ bản chính sách đãi ngộ nói chung và chính sách tiền lương nói riêng vẫn gắn với thâm niên, ngạch, bậc, chính sách đãi ngộ chưa chú trọng đến năng lực thực thi công vụ và hiệu quả thực thi. Những chuyển biến trong quá trình cải cách về chính sách đãi ngộ là đáng khích lệ và tạo tiền đề quan trọng cho các bước tiến hành cải cách tiếp theo. Bên cạnh những tín hiệu tích cực đó, chính sách đãi ngộ còn bộc lộ một số hạn chế như các quy định trong chính sách đãi ngộ đôi khi còn thiếu tính động lực và chưa khuyến khích được sức sáng tạo trong đội ngũ công chức thực thi công vụ. Đây được cho là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của cả bộ máy hành chính dẫn đến những trì trệ, kém hiệu quả hiện nay. Vì vậy, cải cách chính sách đãi ngộ đối với công chức là một đòi hỏi cấp bách hiện nay. Điều này được đề cập cụ thể trong chương trình CCHC, Luật CBCC 2008 (có hiệu lực vào ngày 1 tháng 1 năm 2010), Luật CB, CC, VC sửa đổi 2019. Những văn bản pháp lý cao nhất của Đảng và nhà nước ta luôn khẳng định chính sách để phát triển, thu hút, bồi dưỡng, trọng dụng và đãi ngộ xứng đáng đối với người có tài năng là một chủ trương lớn và là nhiệm vụ hàng đầu cần giải quyết trong công cuộc cải cách hành chính ngày nay. Từ đó, nhà nước mới xây dựng, quản lý và phát triển được đội ngũ công chức trong các cơ quan hành chính nhà nước chuyên nghiệp, năng lực và thực tài. Những quy định được phản ánh trong một số Luật có liên quan như Luật CB, CV, Luật thi đua khen thưởng,là cơ sở hướng tới thống nhất một hệ thống đồng bộ và khoa học các chính sách đãi ngộ dành riêng cho đội ngũ cán bộ công chức trong cơ quan hành chính nhà nước.. Đồng thời, Luật CB, CC xác định điều kiện để có thể có được một hệ thống chính sách đãi ngộ phù hợp cần có hoạt động đánh giá mang tính công khai, minh bạch và khoa học: “Kết quả đánh giá là căn cứ để bố trí, bổ nhiệm, Đào tạo – Bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật và thực hiện chính sách đối với công chức” (Điều 55).Từ kết quả của công tác đánh giá công chức được nhà nước bảo đảm tiền lương tương xứng với nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của đất nước.[16] Năm 2011 Nghị quyết 30c/ NQ-CP của Chính phủ ra đời phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020. Mục tiêu của Nghị quyết nêu rõ đến 3 năm 2020, tiền lương của cán bộ, công chức, viên chức được cải cách cơ bản, bảo đảm được cuộc sống của cán bộ, công chức, viên chức và gia đình ở mức trung bình khá trong xã hội”.[7] Thông qua định hướng quan trọng này nhà nước ta càng củng cố cơ sở pháp lý và định hướng chiến lược để thực hiện hoàn thiện chính sách sách đãi ngộ đối với công chức trong cơ quan hành chính. Tuy nhiên, chính sách đãi ngộ đối với công chức hiện nay đang bộc lộ những hạn chế do các chính sách còn mang tính chồng chéo, chưa rõ ràng trong các quy định cụ thể; một số chính sách không còn phù hợp với tình hình thức tế hiện nay; quyền hạn chưa đi đôi với trách nhiệm. Các cấp quản lý chưa tập trung vào chức năng ban hành những văn bản quy phạm mang tính định hướng, hỗ trợ, phát triển và hoàn thiện chính sách đãi ngộ đối với công chức. Các cấp quản lý chưa được tự chủ trong việc ban hành các quyết định liên quan đến ch