Luận án Giải pháp nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA hiện nay, và định hướng 2030

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH DOANH VÀ CÔNG NGHỆ HÀ NỘI −−−−−−−−***−−−−−−−− VƯƠNG THU QUỲNH GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA HIỆN NAY, VÀ ĐỊNH HƯỚNG 2030 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Hà Nội, năm 2024 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH DOANH VÀ CÔNG NGHỆ HÀ NỘI −−−−−−−−***−−−−−−−− VƯƠNG THU QUỲNH GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA HIỆN NAY, VÀ ĐỊNH HƯỚNG 2030 Ngành: Quản Trị Kinh Doanh Mã số: 9.340.101 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học 1: PGS.,TS. Lê Văn Hưng Người hướng dẫn khoa học 2: PGS., TS.Nuyễn Văn Tạo Hà Nội, năm 2024 MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT.......................................................................................3 DANH MỤC BẢNG.....................................................................................................6 DANH MỤC HÌNH......................................................................................................7 MỞ ĐẦU.......................................................................................................................8 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ....................................................................8 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu...........................................................................9 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.........................................................................10 4. Phương pháp nghiên cứu.......................................................................................11 5. Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................................12 6. Tổng quan nghiên cứu ...........................................................................................12 7. Những đóng góp mới của luận án .........................................................................19 8. Kết cấu của luận án................................................................................................19 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN ODA .....................................................21 1.1. Một số khái niệm có liên quan ........................................................................21 1.1.1. Khái niệm vốn ODA....................................................................................21 1.1.2. Đặc điểm vốn ODA .....................................................................................24 1.1.3. Phân loại vốn ODA......................................................................................26 1.1.4. Vai trò của vốn ODA...................................................................................30 1.2. Tiêu chí đánh giá chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA ........................39 1.3. Nội dung và yêu cầu quản lý Nhà nước đối với vốn ODA............................41 1.3.1. Sự cần thiết quản lý Nhà nước đối với vốn ODA ........................................41 1.3.2. Nội dung quản lý nhà nước đối với vốn ODA.............................................43 1.3.3. Yêu cầu quản lý Nhà nước đối với vốn ODA..............................................47 1.3.4. Công cụ quản lý nhà nước đối với vốn ODA ..............................................50 2 1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA..........................................................................................................................53 1.5. Các lý thuyết nền liên quan đến luận án........................................................57 1.6. Kinh nghiệm quốc tế và bài học về quản lý và sử dụng vốn ODA và bài học đối với Việt Nam......................................................................................................63 1.6.1. Kinh nghiệm quốc tế về quản lý và sử dụng vốn ODA ...............................63 1.6.1.1. Kinh nghiệm từ Trung Quốc.....................................................................63 1.6.1.2. Kinh nghiệm từ Ba Lan ............................................................................66 1.6.1.3. Kinh nghiệm từ Malaysia .........................................................................69 1.6.2. Bài học về quản lý và sử dụng vốn ODA của một số nước trên thế giới đối với Việt Nam .........................................................................................................72 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI VIỆT NAM.........................................................................76 2.1. Khái quái quát về vốn ODA tại Việt Nam .....................................................76 2.2. Thực trạng thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam ...............................82 2.2.1. Tình hình thu hút và vận động ODA song phương và đa phương ...............82 2.2.2. Tình hình sử dụng vốn ODA tại Việt Nam..................................................89 2.2.3. Mối quan hệ giữa đầu tư ODA và tăng trưởng GDP ...................................96 2.3. Thực trạng quản lý đối với vốn ODA tại Việt Nam ....................................107 2.3.1. Cơ chế chính sách quản lý Nhà nước vốn ODA tại Việt Nam...................107 2.3.2. Bộ máy quản lý Nhà nước đối với vốn ODA tại Việt Nam .......................117 2.3.4. Công tác thẩm định và phê duyệt vốn ODA ..............................................123 2.3.5. Công tác bố trí và giám sát thực hiện vốn ODA........................................127 2.3.6. Công tác quản lý tài chính - tín dụng vốn ODA ........................................132 2.3.7. Thực trạng quản lý và sử dụng vốn ODA của các ngành...........................139 2.3.8. Thực trạng quản lý và sử dụng vốn ODA của các địa phương ..................141 2.3.9. Đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam ..............142 3 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN TẠI VIỆT NAM ...................................................146 3.1. Mục tiêu, phương hướng nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA giai đoạn tới tại Việt Nam.....................................................................................146 3.1.1. Mục tiêu.....................................................................................................146 3.1.2. Phương hướng nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA...........149 3.2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam.........................................................................................................................153 3.2.1. Nâng cao nhận thức của các Bộ, ngành và địa phương về quản lý và sử dụng vốn ODA .............................................................................................................153 3.2.2. Mở rộng phân cấp và nâng cao chất lượng cán bộ quản lý........................154 3.2.3. Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính vốn ODA ..........................................157 3.2.4. Xây dựng chiến lược huy động các nguồn vốn từ nước ngoài...................161 3.2.5. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ....................................................................................................................164 3.2.6. Xây dựng cơ chế khuyến khích sự tham gia quản lý vốn ODA của các tổ chức chính trị - xã hội và tư nhân.................................................................................169 3.2.7. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA ở Việt Nam....................................173 3.2.8. Nhóm các giải pháp khác...........................................................................177 3.3. Điều kiện thực hiện các giải pháp.................................................................178 3.3.1 Đối với Quốc hội và Chính phủ: Hoàn thiện hệ thống Luật pháp có liên quan đến vốn ODA.......................................................................................................178 3.3.2. Đối với Bộ Tài chính và các Bộ Ngành có liên quan.................................182 3.3.3. Đối với Lãnh đạo các địa phương và các đơn vị quản lý...........................184 3.3.3. Đối với các đối tác nước ngoài: Chính phủ các nước và các Tổ chức Tài chính – Tiền tệ Quốc tế .................................................................................................187 KẾT LUẬN...............................................................................................................190 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................................192 4 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TỪ NỘI DUNG VIẾT TẮT ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á ADF Cơ quan Phát triển Pháp ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á DAC Ủy ban Viện trợ DNNN Doanh nghiệp Nhà nước DN Doanh nghiệp DNTN Doanh nghiệp tư nhân EU Liên minh châu Âu FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP Tổng sản phẩm quốc nội GNI Tổng thu nhập quốc dân KEXIM Ngân hàng Xuất nhập khẩu Hàn Quốc KFW Ngân hàng Tái thiết Đức KH&ĐT Kế hoạch và đầu tư IDA Hiệp hội Phát triển Quốc tế IMF Quỹ tiền tệ quốc tế JICA Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản MDG Mục tiêu Thiên niên kỷ NGO Tổ chức phi chính phủ NSNN Ngân sách Nhà nước ODA Nguồn vốn hỗ trợ Phát triển chính thức OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế PPP Hợp tác công tư TCTD Tổ chức tín dụng 5 TỪ NỘI DUNG VIẾT TẮT UNDP Chương trình phát triển Liên hợp Quốc UNAFPA Quy dân số Liên hợp quốc UNESCO Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa Liên Hợp Quốc WB Ngân hàng Thế giới WTO Tổ chức thương mại thế giới 6 DANH MỤC BẢNG Bảng 2. 1: Quy mô ký kết và giải ngân vốn ODA giai đoạn 1993-2023 .....................82 Bảng 2. 2: Tăng trưởng ODA và GDP của Việt Nam giai đoạn 1993-2020..............102 Bảng 2. 3: Tỷ trọng ODA trong GDP của Việt Nam giai đoạn 1993-2023 ...............105 Bảng 2. 4: Kết quả hồi quy bội mối quan hệ giữa ODA và GDP của Việt Nam giai đoạn 1993-2023...................................................................................................................107 7 DANH MỤC HÌNH Hình 1. 1: Tổng quan về các thành phần của hợp tác kinh tế.......................................21 Hình 2. 1: Cơ cấu phân bổ vốn ODA giai đoạn 1993-2023 .........................................96 Hình 2. 2: Tăng trưởng ODA và GDP Việt Nam giai đoạn 1993-2023.....................104 Hình 2. 5: Quy trình cho vay lại vốn ODA ................................................................142 Hình 2. 6: Hệ thống xếp hạng tín dụng nội bộ ...........................................................144 8 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam chủ trương chủ yếu dựa vào nội lực là chính, tuy nhiên vẫn tích cực và chủ động huy động các nguồn vốn ngoài nước, trong đó vốn ODA có vai trò hết sức quan trọng. Tuy nhiên Việt Nam hiện đang đối mặt với nhiều thách thức trong việc thu hút và quản lý hiệu quả vốn ODA, nhất là khi Việt Nam đã chính thức bước vào nhóm các quốc gia có thu nhập trung bình từ năm 2010 và “tốt nghiệp IDA” từ tháng 7 năm 2017 (Trần Văn Thọ, 2017). Điều này đồng nghĩa với việc Việt Nam không còn thuộc nhóm các quốc gia nhận các khoản vay ưu đãi từ Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA, thuộc Ngân hàng Thế giới), dẫn đến sự thay đổi trong quy mô, cơ cấu, và phương thức cung cấp vốn ODA. Cụ thể, nguồn vốn không hoàn lại và vốn vay ưu đãi có chiều hướng giảm, trong khi vốn vay kém ưu đãi, mặc dù vẫn ưu đãi hơn so với vốn vay thương mại, có xu hướng gia tăng. Do đó, việc cân đối, lựa chọn và sử dụng hiệu quả vốn ODA trong tổng thể các nguồn vốn đầu tư phát triển, phù hợp với chiến lược nợ công, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và kế hoạch đầu tư công trung và dài hạn là một vấn đề cấp bách. Thực trạng này đặt ra vấn đề nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA ngày càng trở nên quan trọng, mang tính cấp thiết và cũng đặt ra những yêu cầu mới đối với việc quản lý, sử dụng về ODA. Sau Thế chiến II, viện trợ nước ngoài đã trở thành một công cụ quan trọng trong quan hệ quốc tế, đặc biệt trong Chiến tranh Lạnh khi các siêu cường sử dụng viện trợ để mở rộng ảnh hưởng. Sau chiến tranh lạnh, viện trợ quốc tế tiếp tục phát triển mạnh mẽ và đóng vai trò then chốt trong chiến lược phát triển của nhiều quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam. Vốn ODA, với vai trò là một phần quan trọng trong viện trợ phát triển chính thức, đã đóng góp đáng kể vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Nhật Bản là nhà tài trợ lớn nhất cho Việt Nam, với tổng viện trợ phát triển từ năm 1992 đến 2017 đạt 27 tỷ USD, bao gồm hỗ trợ trong các lĩnh vực then chốt như giao thông, năng lượng, y tế, giáo dục, cơ sở hạ tầng đô thị và bảo vệ môi trường (VCCI, 2021). Tuy nhiên, trong bối cảnh cạnh tranh thu hút vốn ODA ngày càng gay gắt trên thế giới, Việt Nam cần có chiến lược rõ ràng và hiệu quả để duy trì và phát triển 9 các nguồn vốn này. Việc nghiên cứu quản lý nhà nước về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trở nên cần thiết không chỉ để đánh giá thực trạng, mà còn để rút ra các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia khác, qua đó tối ưu hóa việc sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), đặc biệt là từ Nhật Bản. Mặc dù đã có nhiều nghiên cứu về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), nhưng các nghiên cứu này vẫn chưa đáp ứng đủ về chiều sâu và tính toàn diện trong việc phân tích hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA ở Việt Nam. Do đó, luận án này không chỉ tập trung vào việc đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), mà còn phân tích sâu rộng về nguồn vốn hỗ trợ phát triển của Nhật Bản cho Việt Nam. Những kết quả nghiên cứu này kỳ vọng sẽ đóng góp những kiến nghị hữu ích cho Chính phủ Việt Nam trong việc nâng cao hiệu quả quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), đồng thời làm phong phú thêm các nghiên cứu trong lĩnh vực này, giúp Việt Nam tiếp tục thu hút và sử dụng hiệu quả các nguồn viện trợ quốc tế trong bối cảnh kinh tế toàn cầu không ngừng biến đổi. Vì thế việc thực hiện luận án nghiên cứu với chủ đề “Giải pháp nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA hiện nay, và định hướng 2030” vừa có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu chung Mục tiêu nghiên cứu tổng quát: cung cấp các luận cứ khoa học liên quan đến quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam, từ đó đề xuất các giải pháp và khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), phù hợp với bối cảnh phát triển kinh tế - xã hội và các cam kết quốc tế của Việt Nam. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể: Thứ nhất, làm rõ được cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý và sử dụng về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). 10 Thứ hai, đánh giá được thực trạng quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam hiện nay. Thứ ba, đề xuất được một số kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được những mục đích trên, luận án cần thực hiện một số nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Hệ thống hoá cơ sở lý luận về thu hút, sử dụng và quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). - Phân tích thực trạng quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam - Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong thời gian tới. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu * Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam. * Phạm vi nghiên cứu: + Phạm vi nội dung: Luận án tiến hành đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam, từ đó NCS đề xuất các giải pháp kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam. + Phạm vi không gian: Luận án nghiên cứu quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam. + Phạm vi thời gian: Luận án tập trung đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam trong giai đoạn từ 1993 đến nay. Các giải pháp và khuyến nghị đề xuất đến năm 2030. 4. Phương pháp nghiên cứu Để thực hiện các mục tiêu nghiên cứu đề ra, luận án sẽ sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể bao gồm tra cứu tài liệu, thu thập thông tin, mô tả, tổng hợp, so sánh và phân tích. 11 + Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Phương pháp này được sử dụng để tổng quan các công trình nghiên cứu trước đây về thu hút, quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), cơ sở lý thuyết có liên quan đến đề tài luận án để phục vụ cho những yều cầu cũng như nhiệm vụ của nghiên cứu. + Phương pháp phân tích tổng hợp: được sử dụng để hệ thống hóa và từ đó làm rõ cơ sở lý luận về quản lý và sử dụng vốn ODA cũng như chỉ ra các nhân tố có thể có tác động đến hoạt động quản lý và sử dụng hiệu quả vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). + Phương pháp thông kê mô tả: thông qua phương pháp thống kê mô tả để sử dụng số tuyệt đối, số tương đối, số bình quân, để phân tích, đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam trong giai đoạn nghiên cứu. + Phương pháp phân tích định tính được sử dụng nhằm phân tích, luận giải các vấn đề về chính sách, chiến lược và thực tiễn quản lý nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam cũng như luận giải cơ sở để đề xuất các khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam thời gian tới. + Phương pháp so sánh: được sử dụng để so sánh giữa cá địa phương, các lĩnh vực; đánh giá về hiệu quả quản lý sử dụng vốn ODA ở các giai đoạn khác nhau cũng như so sánh giữa mục tiêu đặt ra và kết quả thực hiện quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong từng giai đoạn. + Phương pháp nghiên cứu định lượng: Thông qua mô hình nghiên cứu định lượng NCS sẽ đánh giá tác động giữa vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. 5. Câu hỏi nghiên cứu Căn cứ trên mục tiêu và phạm vi nghiên cứu, NCS xây dựng các câu hỏi nghiên cứu cho luận án như sau: Những yếu tố nào ảnh hưởng đến chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam? Quá trình quản lý vốn ODA tại Việt Nam hiện tại đang gặp những thách thức nào, và cần cải thiện ở những khía cạnh nào? 12 Mối quan hệ giữa đầu tư ODA và tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam như thế nào? 6. Tổng quan nghiên cứu 6.1. Tình hình nghiên cứu trong nước Từ những tư liệu mà tác giả thu thập được hiện nay, các học giả trong nước bắt đầu nghiên cứu về hỗ trợ phát triển của chính phủ, từ cuối những năm 1990 mới bắt đầu xuất hiện các tác phẩm liên quan, số lượng nghiên cứu cũng tương đối ít. Về hỗ trợ phát triển chính phủ (ODA) có tác phẩm “Hỗ trợ phát triển chính phủ - Kiến thức cơ bản và thực tiễn Việt Nam” của Hà Thị Ngọc Oanh; “Thu hút và sử dụng ODA trong xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế Việt Nam” của bà Phạm Thị Lương. Nghiên cứu tiêu biểu về hỗ trợ phát triển của Chính phủ Nhật Bản cho khu vực Đông và Đông Nam Á có tác dụng “Hỗ trợ phát triển chính phủ của Nhật Bản cho các nước Đông Á và rút kinh nghiệm từ Việt Nam” củaTrần Tuấn Anh; tác giả Nguyễn Thu Trang. Tác động của hỗ trợ phát triển của Chính phủ Nhật Bản đối với các nước châu Á - Thái Bình Dương và Việt Nam. Nghiên cứu về vấn đề “Hỗ trợ phát triển của Nhật Bản cho Chính phủ Việt Nam” chỉ đếm trên đầu ngón tay, tập trung vào các lĩnh vực sau: Đóng góp của hỗ trợ phát triển của Chính phủ cho sự phát triển của nền kinh tế - xã hội Việt Nam; đánh giá về thu hút, quản lý, sử dụng ODA của Việt Nam, các vấn đề và kiến nghị còn tồn tại. Các kết quả nghiên cứu tiêu biểu bao gồm: “Thu hút và sử dụng hiệu quả hỗ trợ phát triển của Chính phủ Nhật Bản cho Việt Nam: Các biện pháp thực tiễn và cải thiện” của Chính phủ Nhật Bản cho Việt Nam (Đại học Ngoại thương Việt Nam, 2008); “Những đặc điểm chính của hỗ trợ phát triển của Nhật Bản cho Chính phủ Việt Nam” của Nguyễn Duy Dũng; “Tầm quan trọng của hỗ trợ phát triển của Chính phủ Nhật Bản đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam” của Nguyễn Xuân Thiện và Nguyễn Việt Khôi (Trường Kinh tế và Thương mại, Đại học Quốc gia Việt Nam, 2010); “Nghiên cứu ODA của Nhật Bản về Việt Nam sau khi Việt Nam gia nhập WTO”, “Nghiên cứu so sánh hỗ trợ phát triển của Nhật Bản với các nước nhận khác”... Quản lý nhà nước về vốn ODA tại Việt Nam được thực hiện thông qua một hệ thống pháp lý và chính sách tương đối hoàn chỉnh, bao gồm các quy định về quy trình 13 đàm phán, ký kết, quản lý và sử dụng vốn ODA. Tuy nhiên, thực trạng quản lý vốn ODA tại Việt Nam vẫn còn nhiều hạn chế, như thiếu minh bạch trong quy trình đấu thầu, giám sát không hiệu quả, và chậm trễ trong triển khai các dự án (Nguyễn Anh Dũng, 2023). Một số nghiên cứu cũng chỉ ra rằng việc phân bổ vốn ODA chưa thực sự phù hợp với nhu cầu phát triển và chiến lược dài hạn của đất nước (Trần, 2019). Sự thiếu phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và các nhà tài trợ, cũng như năng lực quản lý yếu kém tại các địa phương, là những nguyên nhân chính dẫn đến hiệu quả sử dụng ODA còn hạn chế (Khuất Việt Hải, 2024). Tóm lại, hiện nay nghiên cứu của các học giả Việt Nam về quản lý nhà nước hiệu quả vốn ODA vào Việt Nam còn tương đối hạn chế, mặc dù các nghiên cứu của các học giả trước đều có những giá trị và đóng góp nhất định đối với việc quản lý nhà nước về vốn ODA, nhưng mỗi một nghiên cứu cũng chỉ một phần nhỏ và còn tương đối hạn chế, bởi mỗi giai đoạn đều có sự điều chỉnh về chính sách đầu tư và quản lý. Cho nên luận án này nghiên cứu sẽ đóng góp một phần bổ sung vào những phần thiếu khuyết mà các học giả khác chưa nghiên cứu đến. 6.2. Tình hình nghiên cứu ngoài nước Các nghiên cứu về tăng cường thể chế và khuôn khổ chính sách Khuôn khổ thể chế yếu kém và sự phân mảnh chính sách là những trở ngại lớn đối với việc quản lý ODA hiệu quả ở nhiều nước đang phát triển. Theo Easterly và Pfutze (2008), việc tăng cường cơ cấu quản trị là điều cần thiết để cải thiện hiệu quả của ODA. Điều này có thể đạt được bằng cách tạo ra khuôn khổ pháp lý rõ ràng phân định trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và địa phương, đảm bảo phối hợp và thực hiện dự án tốt hơn. Nghiên cứu của Bräutigam và Knack (2004) chỉ ra rằng chất lượng thể chế thường là yếu tố chính quyết định sự thành công của các chương trình viện trợ nước ngoài, nhấn mạnh rằng cần có khuôn khổ chính sách rõ ràng và nhất quán để tránh trùng lặp và kém hiệu quả. Đồng tình với quan điểm này Booth (2012) nhấn mạnh rằng việc hợp lý hóa các quy trình quan liêu, giảm chồng chéo về quy định và tăng cường hợp tác giữa các cơ quan chính phủ có thể dẫn đến việc quản lý ODA hiệu quả hơn. Lập luận 14 này được Collier (2007) ủng hộ, người cho rằng việc cải thiện môi trường chính trị và thể chế nơi ODA được triển khai có thể nâng cao đáng kể kết quả phát triển. Các nghiên cứu về xây dựng năng lực trong quản lý công về ODA Xây dựng năng lực trong các tổ chức công là giải pháp thường được trích dẫn để cải thiện hiệu quả quản lý ODA. Theo Barder (2009), việc phát triển các kỹ năng quản lý và kỹ thuật của các viên chức công ở các quốc gia tiếp nhận là rất quan trọng để quản lý ODA hiệu quả. Các chương trình đào tạo về lập kế hoạch dự án, quản lý tài chính và tuân thủ các tiêu chuẩn quốc tế nên được triển khai ở mọi cấp hành chính để giảm tình trạng thiếu hiệu quả và quản lý sai. Tương tự như vậy, Andrews, Pritchett và Woolcock (2017) cho rằng các nỗ lực tăng cường năng lực phải phù hợp với bối cảnh, tập trung vào các phương pháp tiếp cận "hướng đến vấn đề" nhằm giải quyết những thách thức thực tế mà các viên chức công ở các quốc gia đang phát triển phải đối mặt. Nghiên cứu của Kharas (2007) cũng ủng hộ các chương trình học tập liên tục cho các viên chức, công chức công tham gia vào các dự án ODA. Các chương trình này phải đảm bảo rằng các viên chức, công chức công luôn cập nhật các thông lệ tốt nhất quốc tế và những tiến bộ công nghệ, do đó thúc đẩy việc quản lý hiệu quả hơn các dự án do ODA tài trợ. Các nghiên cứu về tăng cường cơ chế giám sát và đánh giá ODA Hệ thống giám sát và đánh giá mạnh mẽ đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo các dự án do ODA tài trợ đạt được mục tiêu dự kiến. Crawford và Bryce (2003) nhấn mạnh rằng các khuôn khổ hệ thống giám sát và đánh giá được thiết kế tốt, bao gồm các chỉ số hiệu suất rõ ràng và phương pháp thu thập dữ liệu, là cần thiết để đánh giá tiến độ và tác động của các dự án ODA. Họ cho rằng các hệ thống giám sát và đánh giá nên được tích hợp vào toàn bộ vòng đời dự án, từ thiết kế đến triển khai và hoàn thành. Kusek và Rist (2004) ủng hộ các khuôn khổ hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả, cung cấp các đánh giá liên tục và cho phép ra quyết định theo thời gian thực để giải quyết các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện dự án. Các khuôn khổ này cũng thúc đẩy trách nhiệm giải trình và tính minh bạch, giảm khả năng phân bổ sai nguồn lực hoặc tham nhũng. 15 Nghiên cứu của Riddell (2007) nhấn mạnh tầm quan trọng của các đánh giá độc lập, cho rằng các cuộc kiểm toán và đánh giá của bên thứ ba có thể cung cấp đánh giá khách quan về hiệu suất của dự án ODA. Các đánh giá này nên được tiến hành thường xuyên để đảm bảo rằng các quỹ được sử dụng hiệu quả và các lợi ích dự kiến sẽ đến được với các nhóm dân số mục tiêu. Các nghiên cứu về quan hệ đối tác công tư (PPP) đối với ODA Việc thu hút khu vực tư nhân thông qua quan hệ đối tác công tư (PPP) đã được công nhận rộng rãi là một cơ chế nâng cao hiệu quả quản lý và hiệu quả của các dự án ODA. Griffith-Jones và Gottschalk (2016) lập luận rằng PPP có thể mang lại thêm chuyên môn, nguồn lực tài chính và cải tiến công nghệ mà chính phủ có thể thiếu. Họ nhấn mạnh rằng PPP đặc biệt thành công trong các dự án cơ sở hạ tầng, nơi năng lực kỹ thuật của khu vực tư nhân bổ sung cho nguồn lực tài chính của khu vực công. Còn Collier và Venables (2008) cũng chỉ ra rằng PPP có thể phân bổ rủi ro hiệu quả hơn giữa khu vực công và tư. Bằng cách thu hút các doanh nghiệp tư nhân, chính phủ có thể giảm thiểu rủi ro tài chính và đảm bảo rằng các dự án được hoàn thành trong phạm vi ngân sách và đúng thời hạn. Tuy nhiên, các học giả này cảnh báo rằng cần có khuôn khổ pháp lý rõ ràng, quy trình đấu thầu minh bạch và cơ chế giám sát chặt chẽ để ngăn ngừa tham nhũng và đảm bảo rằng PPP đóng góp vào các mục tiêu phát triển. Các nghiên cứu về quản lý tài chính và rủi ro ODA Cải thiện hệ thống quản lý tài chính là điều cần thiết để đảm bảo sử dụng hiệu quả các vốn ODA. Burnside và Dollar (2000) lập luận rằng các cơ chế giám sát tài chính tốt hơn, bao gồm kiểm toán thường xuyên và kiểm soát ngân sách chặt chẽ, là chìa khóa để ngăn ngừa lãng phí và phân bổ sai nguồn lực. Họ cho rằng việc áp dụng các chuẩn mực và thông lệ kế toán quốc tế có thể giúp tăng cường tính minh bạch tài chính trong quản lý ODA. Nghiên cứu của Eifert và Gelb (2005) khuyến nghị rằng các quốc gia tiếp nhận nên áp dụng các chiến lược quản lý rủi ro mạnh mẽ để giải quyết những bất trắc có thể phát sinh trong quá trình thực hiện dự án ODA. Các chiến lược này nên bao gồm lập kế hoạch dự phòng, đánh giá rủi ro ở giai đoạn thiết kế dự án và các cơ chế điều chỉnh mục 16 tiêu dự án dựa trên các hoàn cảnh thay đổi. Quản lý rủi ro hiệu quả không chỉ làm giảm khả năng dự án thất bại mà còn nâng cao hiệu quả chung của việc sử dụng ODA. Các nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý vốn ODA Một trong các vấn đề được các học giả quốc tế quan tâm đó là các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý vốn ODA. Trong đó, các nghiên cứu đã chỉ ra các nhân tố chính như chất lượng quản trị, khả năng hấp thụ, sự liên kết giữa các ưu tiên của nhà tài trợ và nhu cầu của quốc gia tiếp nhận, cơ chế giám sát và đánh giá, khung thể chế và pháp lý, môi trường chính trị - xã hội. Chất lượng quản trị tác động đáng kể đến hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA. Quản trị tốt, đặc trưng bởi tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và khuôn khổ thể chế vững mạnh, tạo điều kiện phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực (Knack, 2001). Ngược lại, quản trị kém, đặc trưng bởi tham nhũng và thể chế yếu kém, làm suy yếu hiệu quả của ODA bằng cách chuyển hướng tiền khỏi mục đích dự kiến và làm giảm lòng tin của nhà tài trợ (Svensson, 2000). Bằng chứng cho thấy các quốc gia có cấu trúc quản trị mạnh hơn sẽ có kết quả phát triển tốt hơn từ ODA so với các quốc gia có hệ thống yếu hơn (Burnside & Dollar, 2000). Do đó, tăng cường quản trị là một yếu tố quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả ODA. Khả năng hấp thụ đề cập đến khả năng của các quốc gia tiếp nhận sử dụng hiệu quả vốn ODA. Các yếu tố góp phần vào khả năng hấp thụ bao gồm nguồn nhân lực, năng lực thể chế và cơ sở hạ tầng hiện có (Feeny & McGillivray, 2009). Khả năng hấp thụ không đủ có thể dẫn đến sự chậm trễ trong việc thực hiện dự án, chất lượng kết quả dự án kém và sử dụng không hết nguồn vốn (Mavrotas, 2009). Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng việc tăng cường khả năng hấp thụ thông qua xây dựng năng lực, hỗ trợ kỹ thuật và phát triển cơ sở hạ tầng có thể cải thiện đáng kể tác động của ODA (Chauvet & Guillaumont, 2004). Sự liên kết giữa các ưu tiên của nhà tài trợ và nhu cầu của quốc gia tiếp nhận là rất quan trọng đối với hiệu quả ODA. Các chương trình viện trợ do nhà tài trợ thúc đẩy thường dẫn đến các dự án không liên kết với các mục tiêu phát triển của quốc gia tiếp nhận, dẫn đến tình trạng thiếu hiệu quả và lãng phí tài nguyên (Easterly, 2003). Quản lý 17 ODA hiệu quả đòi hỏi sự đồng thuận chung về các ưu tiên, chiến lược và phương thức thực hiện giữa các nhà tài trợ và người nhận (Bigsten & Tengstam, 2015). Sự liên kết có thể được thúc đẩy thông qua việc lập kế hoạch chung, tham vấn các bên liên quan và đảm bảo rằng các dự án ODA được đưa vào khuôn khổ phát triển quốc gia của các quốc gia tiếp nhận (Collier & Dollar, 2002). Cơ chế giám sát và đánh giá chặt chẽ là điều cần thiết để đảm bảo trách nhiệm giải trình và đo lường tác động của các dự án ODA. Các hệ thống M&E hiệu quả giúp theo dõi tiến độ, xác định các thách thức và điều chỉnh các chiến lược để cải thiện kết quả dự án (Barder, 2006). Tuy nhiên, khuôn khổ M&E yếu kém, thu thập dữ liệu không đầy đủ và cơ chế phản hồi hạn chế có thể cản trở khả năng đánh giá tác động thực sự của ODA (Kharas, 2008). Tăng cường các hoạt động M&E bằng cách đầu tư vào các hệ thống dữ liệu, xây dựng năng lực đánh giá tại địa phương và khuyến khích các phương pháp tiếp cận có sự tham gia có thể cải thiện đáng kể hiệu quả ODA. Một trong những nhân tố quan trọng ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý và sử dụng ODA là khung thể chế và pháp lý của quốc gia tiếp nhận. Các nghiên cứu của OECD (2018) và World Bank (2020) đều chỉ ra rằng các quốc gia có hệ thống pháp lý rõ ràng, cơ chế giám sát hiệu quả, và chính sách quản lý vốn ODA minh bạch thường đạt được hiệu quả cao hơn trong việc sử dụng nguồn vốn này. Môi trường chính trị - xã hội của các quốc gia tiếp nhận cũng ảnh hưởng đến hiệu quả ODA. Sự ổn định chính trị, sự gắn kết xã hội và mức độ hỗ trợ của công chúng đối với các dự án do ODA tài trợ là những yếu tố quan trọng (Collier, 2007). Sự bất ổn chính trị và xung đột có thể làm gián đoạn việc thực hiện ODA, làm giảm hiệu quả của viện trợ và ngăn cản các cam kết của nhà tài trợ (Addison & Tarp, 2010). Hơn nữa, các yếu tố xã hội như nhận thức của công chúng về ODA, sự tham gia của cộng đồng và động lực văn hóa đóng vai trò trong việc định hình sự thành công của các sáng kiến viện trợ (Bräutigam & Knack, 2004). Do đó, việc hiểu và giải quyết bối cảnh chính trị - xã hội là điều cần thiết để tối đa hóa tác động của ODA. 6.3. Khoảng trống nghiên cứu 18 Từ tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài có thể thấy rằng các nghiên cứu về ODA rất đa dạng và phong phú. Nhiều nghiên cứu không chỉ làm rõ những vấn đề chung nhất về ODA, chỉ ra những bằng chứng khẳng định vai trò của ODA đối với sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nước tiếp nhận nguồn vốn này mà còn phân tích và làm rõ những tác động của ODA đến tăng trưởng kinh tế nói chung, hay tác động cụ thể đến từng ngành, từng lĩnh vực trong nền kinh tế, hay tác động đến cải thiện các yếu tố có ảnh hưởng quan trọng đến phát triển kinh tế - xã hội như cơ sở hạ tầng. Cũng có nhiều công trình nghiên cứu đi sâu phân tích các vấn đề thu hút và sử dụng vốn ODA ở các nước, chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA ở các nước đang phát triển. Tuy nhiên, các nghiên cứu được công bố vẫn chưa thể bao quát được hết các khía cạnh, các vấn đề liên quan đến ODA. Điểm mới của nghiên cứu này nằm ở khía cạnh phạm vi không gian. Sau Chiến tranh Lạnh, Việt Nam là một quốc gia được cộng đồng viện trợ thế giới quan tâm, đồng thời dần trở thành một trong những nước nhận ODA được nhiều ODA trên thế giới. Việt Nam có những nét đặc biệt về kinh tế, chính trị, xã hội, lịch sử, văn hóa... và dòng vốn ODA của các nước đối với Việt Nam. Bên cạnh đó, hoạt động thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA cũng như tác động của ODA tới từng quốc gia cũng có nhiều điểm khác nhau. Do đó, việc nghiên cứu thực trạng quản lý, sử dụng cũng như các giải pháp chất lượng quản lý và sử dụng vốn ODA của Việt Nam sẽ tìm ra những điểm mới khác biệt với những công trình nghiên cứu trước. Ngoài ra, về phương pháp nghiên cứu, nhiều tài liệu trong các tài liệu liên quan hiện nay không chú ý đầy đủ đến thực tế, giai đoạn nghiên cứu ngắn chưa phản ánh hết thực trạng, các vấn đề về quản lý, sử dụng vốn ODA tại Việt Nam. Do đó việc kết hợp phương pháp định tính và định lượng và thực hiện trong một giai đoạn dài sẽ giúp cho luận án có cái nhìn toàn diện và sâu sắc hơn về thực trạng quản lý, thu hút, sử dụng vốn ODA cũng như tác động của vốn ODA đến nền kinh tế Việt Nam. 7. Những đóng góp mới của luận án Về mặt lý luận: 19