Luận án Hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng Sông Hồng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN ---------------- HOÀNG QUỐC TÙNG HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ NGÀNH TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG HÀ NỘI - 2019 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN ---------------- HOÀNG QUỐC TÙNG HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG Chuyên ngành: TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG Mã số: 9340201 LUẬN ÁN TIẾN SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN THỊ BẤT HÀ NỘI - 2019 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật. Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Thị Bất Hà Nội, ngày tháng năm 2019 Người cam đoan Hoàng Quốc Tùng ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................ i MỤC LỤC .................................................................................................................. ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ........................................................................... v DANH MỤC BẢNG ................................................................................................. vi DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HÌNH ............................................................................... vii LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ............................................................ 7 1.1. Các nghiên cứu nước ngoài ............................................................................. 7 1.1.1. Các nghiên cứu về hiệu quả chi ngân sách địa phương ................................ 7 1.1.2. Các nghiên cứu về những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách địa phương .......................................................................................................... 12 1.1.3. Các nghiên cứu về cách tiếp cận và phương pháp đo lường hiệu quả chi ngân sách địa phương .......................................................................................... 15 1.2. Các nghiên cứu trong nước ........................................................................... 17 1.2.1. Các nghiên cứu về tài chính công .............................................................. 17 1.2.2. Các nghiên cứu về quản lý ngân sách và chi ngân sách nhà nước .............. 18 1.2.3. Các nghiên cứu về hiệu quả chi ngân sách nhà nước địa phương ............... 20 1.3. Khoảng trống nghiên cứu .............................................................................. 22 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 .......................................................................................... 23 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG .. 25 2.1. Lý luận chung về chi ngân sách Nhà nước và hiệu quả chi ngân sách Nhà nước .............................................................................................................. 25 2.1.1. Chi ngân sách nhà nước ............................................................................. 26 2.1.2. Hiệu quả chi ngân sách nhà nước .............................................................. 35 2.2. Chi ngân sách địa phương và hiệu quả chi ngân sách địa phương ............. 36 2.2.1. Chi ngân sách địa phương ......................................................................... 36 2.2.2. Hiệu quả chi ngân sách địa phương ........................................................... 38 iii 2.3. Mô hình nghiên cứu đánh giá hiệu quả chi ngân sách địa phương ............. 60 2.3.1. Một số mô hình nghiên cứu đánh giá hiệu quả chi ngân sách địa phương .. 61 2.3.2. Mô hình nghiên cứu đánh giá hiệu quả chi ngân sách địa phương tại Việt Nam ............................................................................................................ 65 2.4. Linh nghiệm quốc tế về hiệu quả chi ngân sách địa phương và bài học đối với Việt Nam ......................................................................................................... 67 2.4.1. Kinh nghiệm về tăng hiệu quả chi ngân sách địa phương thông qua phân cấp ngân sách ............................................................................................................ 67 2.4.2. Kinh nghiệm quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra ...... 69 2.4.3. Kinh nghiệm về tăng cường hiệu quả chi ngân sách thông qua giám sát bằng pháp luật ............................................................................................................. 70 2.4.4. Bài học đối với Việt Nam .......................................................................... 70 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 .......................................................................................... 71 CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐÔNG BẰNG SÔNG HỒNG.............................................................. 72 3.1. Sơ lược về các tỉnh đồng bằng sông Hồng .................................................... 72 3.2. Khái quát về tình hình chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ............................................................................................................. 73 3.2.1. Quy mô chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng............. 73 3.2.2. Phân bổ chi ngân sách địa phương vào các lĩnh vực của tỉnh, thành phố .... 76 3.3. Thực trạng hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ............................................................................................................. 87 3.3.1. Phân tích định tính hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng Sông Hồng .......................................................................................................... 88 3.3.2. Mối quan hệ giữa chi ngân sách địa phương với GDP, xóa đói giảm nghèo, thu hút FDI ......................................................................................................... 99 3.4. Đánh giá chung về hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ........................................................................................................... 109 3.4.1. Đánh giá định tính ................................................................................... 109 3.4.2. Đánh giá định lượng ................................................................................ 110 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ........................................................................................ 112 iv CHƯƠNG 4 PHÂN TÍCH CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG . 113 4.1. Mô hình nghiên cứu ..................................................................................... 113 4.2. Thiết kế nghiên cứu ..................................................................................... 116 4.3. Kết quả nghiên cứu...................................................................................... 129 4.3.1. Thống kê mẫu nghiên cứu ....................................................................... 129 4.3.2. Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ................................................................................ 130 4.4. Bình luận kết quả nghiên cứu ..................................................................... 139 4.5. Những hạn chế về hiệu quả chi ngân sách địa phương tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng .................................................................................................. 144 4.6. Nguyên nhân của hạn chế ........................................................................... 145 TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 ........................................................................................ 149 CHƯƠNG 5 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG ......................................... 150 5.1. Định hướng và yêu cầu về nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ................................................................................. 150 5.1.1. Mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh khu vực đồng bằng sông Hồng đến năm 2030 .................................................................................. 150 5.1.2. Yêu cầu nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng Sông Hồng ........................................................................................................ 161 5.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng băng sông Hồng ........................................................................................................... 163 5.2.1. Giải pháp và gợi ý chính sách từ kết quả nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng ............. 163 5.2.2. Một số giải pháp khác ............................................................................. 186 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 189 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ....................................................................................... 191 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................... 192 PHỤ LỤC .............................................................................................................. 191 v DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viế tắt Cụm từ viết đầy đủ ASEAN Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (Association of Southeast Asian Nations) CQĐP Chính quyền địa phương CQTW Chính quyền trung ương FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài HDI Chỉ số phát triển con người KVĐBSH Khu vực đồng bằng sông Hồng NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách Nhà nước ODA Hỗ trợ phát triển chính thức UNDP Tổ chức phát triển Liên hiệp quốc WB Ngân hàng thế giới (World Bank) WTO Tổ chức thương mại thế giới (World Trade Organization) vi DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1. Tổng hợp các nghiên cứu mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và chi NSNN ..... 11 Bảng 2.1. Cân đối NSNN ........................................................................................... 33 Bảng 3.1. Quy mô chi NSĐP các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 - 2016 .. 75 Bảng 3.2. Chi ngân sách đầu tư phát triển khu vực đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 -2016 ................................................................................................................ 78 Bảng 3.3. Chi ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản khu vực đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 -2016 ........................................................................................................ 79 Bảng 3.4. Chi thường xuyên NSNN các tỉnh khu vực đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 -2016 ................................................................................................................ 80 Bảng 3.5. Chi sự nghiệp giáo dục, đào tạo và dạy nghề giai đoạn 2000 – 2016 .......... 82 Bảng 3.6. Chi sự nghiệp kinh tế giai đoạn 2000 - 2016 .............................................. 84 Bảng 3.7. Biến động của chi NSĐP của các Tỉnh ĐBSH. GDP, Tỷ lệ hộ nghèo và các dự án giai đoạn 2000-2016 ......................................................................................... 88 Bảng 3.8. Đối chiếu dự toán và thực hiện ngân sách tỉnh Hải Dương giai đoạn 2015 - 2017 .. 91 Bảng 3.9. Chi NSĐP cho các dịch vụ sự nghiệp công ................................................ 98 Bảng 3.10. Mô tả tổng quát nguồn và thang đo dữ liệu ............................................ 101 Bảng 3.11. Kết quả ước lượng mô hình hồi quy với tác động cố định ...................... 104 Bảng 3.12. Kết quả ước lượng các mô hình hồi quy ................................................. 105 Bảng 3.13: Kết quả ước lượng mô hình hồi quy trước và sau khi loại bỏ biến .......... 106 Bảng 3.14: Kết quả ước lượng mô hình hồi quy với điều kiện biến giả DUM .......... 107 Bảng 4.1: Thang đo hiệu quả chi NSĐP ................................................................... 119 Bảng 4.2: Thang đo phân cấp NSĐP ........................................................................ 120 Bảng 4.3: Thang đo quy mô chi NSĐP .................................................................... 121 Bảng 4.4: Thang đo thể chế quản lý chi NSĐP ........................................................ 122 Bảng 4.5: Thang đo năng lực và tổ chức bộ máy quản lý chi NSĐP ......................... 123 Bảng 4.6: Thang đo về tính công khai, minh bạch trong chi NSĐP .......................... 124 Bảng 4.7: Thang đo về trách nhiệm giải trình và tính liêm chính trong chi NSĐP .... 125 Bảng 4.8: Thang đo về cơ chế kiểm tra, giám sát trong quản lý chi NSĐP ............... 127 Bảng 4.9. Thống kê mẫu điều tra khảo sát................................................................ 130 Bảng 4.10. Tổng hợp kiểm định độ tin cậy của các thang đo .................................... 131 Bảng 4.11. Hệ số KMO và kiểm định Barlett ........................................................... 133 Bảng 4.12. Phân tích nhân tố EFA của các yếu tố ảnh hưởng ................................... 134 Bảng 4.13: Bảng ma trận tương quan tuyến tính ...................................................... 137 Bảng 4.14: Kết quả hồi quy ..................................................................................... 137 Bảng 4.15: Kiểm định về sự phù hợp của mô hình hồi quy (ANOVA) ..................... 138 Bảng 4.16: Bảng tóm tắt ước lượng mô hình hồi quy ............................................... 138 vii DANH MỤC BIỂU ĐỒ, HÌNH Biểu đồ: Biểu đồ 3.1: Tỷ trọng chi NSĐP của các khu vực giai đoạn 1993 -2016 .................... 74 Biểu đồ 3.2: Chi NSĐP các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2000 - 2016 ........... 76 Biểu đồ 3.3: Tỷ trọng chi thường xuyên cơ cấu theo tỉnh khu vực đồng bằng sông Hồng năm 2000- 2016 ............................................................................................... 81 Biểu đồ 3.4: Tỷ lệ thu ngân sách trên chi ngân sách các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai đoạn 1993 -2016 ........................................................................................................ 93 Hình: Hình 2.1: Tỷ trọng chi NSĐP của các khu vực giai đoạn 1993 -2016 ......................... 55 Hình 3.1: Mô hình nghiên cứu mối quan hệ giữa chi NSĐP với GDP ...................... 100 Hình 4.1: Mô hình nghiên cứu các nhân tố tác động đến hiệu quả chi NSĐP ........... 113 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Chi ngân sách địa phương có vai trò quan trọng trong một nền kinh tế bởi một mặt, các khoản chi này nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa công, phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội cho cộng đồng. Mặt khác, thông qua chi NSĐP, chính phủ cũng có thể khuyến khích hoặc kìm hãm, nghiêm cấm phát triển hàng hóa và dịch vụ đáp ứng nhu cầu của xã hội. Hiện nay, chi NSĐP tại Việt Nam vẫn tồn tại nhiều điểm yếu, kém hiệu quả. Cụ thể như, việc phân bổ chi NSĐP vẫn chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào và quy mô chi vẫn mang tính dàn trải, thiếu tập trung. Mặc dù định mức phân bổ chi thường xuyên cho các lĩnh vực đã có sự phân biệt ưu tiên hơn cho miền núi, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, nhưng nhìn chung vẫn được tính trên đầu dân số, nên chưa xét đến đặc tính riêng của đối tượng tiếp nhận hoặc thụ hưởng ngân sách. Về mặt đo lường, các chỉ tiêu đánh giá về hiệu quả chi NSNN chưa thông nhất. Các sơ liệu thống kê chủ yếu đã và đang căn cứ theo yếu tố đầu vàohoặc mức hoàn thành so với kế hoạch đặt ra như dân số, diện tích, số đơn vị hành chính cấp huyện, tỷ lệ hộ nghèo Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả chưa thống nhất và phương pháp tính toán được dựa trên nhiều thông số khác nhau, song chủ yếu vẫn dựa trên yếu tố đầu vào và hoàn thành định mức như dân số, diện tích, số đơn vị hành chính cấp huyện, tỷ lệ hộ nghèo Các con số báo cáo chưa phản ánh hiệu quả chi NSNN gắn với kết qủa đầu ra. Ngoài ra, chi NSNN nói chung chi NSĐP nói riêng còn tồn tại một số bất cập như định mức chi thường xuyên không phù hợp với thực tế giá cả thị trường, kiểm soát chứng từ, các sai phạm liên quan đến chi NSĐP kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí nguồn lực của Nhà nước chưa gắn trách nhiệm đầy đủ của các cá nhân, đơn vị có liên quan Từ thực tế trên, nâng cao hiệu quả chi NSĐP luôn là vấn đề được đặc biệt quan tâm bởi không chỉ về phía các nhà điều hành chính sách, các nhà khoa học mà còn của cả cộng đồng dân cư, các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế hoặc tổ chức hoạt động xã hội. Đặc biệt là ở tại các địa phương khi chi NSĐP thường gắn trưc tiếp với kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, hiệu quả chi NSĐP còn cần đo lương toàn diện cả trên phương diện giá trị kinh tế thu, giá trị xã hội và các lĩnh vực phi kinh tế khác. Việc đo lường hiệu qủa chi nói chung, chi NSĐP nói riêng rất phức tạp và khó khăn do liên quan đến nhiều chủ thể tham gia: các nhà quản lý, các đơn vị thực hiện và phía người thụ hưởng, liên quan đến nhiều cấp: cấp trung ương, cấp địa phương; liên quan đến nhiều ngành nghề, lĩnh vực. 2 ĐBSH là vùng kinh tế có tỷ lệ đóng góp khá lớn về GDP, thu ngân sách, giá trị kim ngạch xuất khẩu, thu hút được khá lớn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài. Trong những năm qua, quản lý NSĐP trên địa bàn của các tỉnh, thành phố thuộc khu vực vùng ĐBSH đã có nhiều khởi sắc: phương thức và quy trình thu đã được cải tiến, số thu được tập trung tương đối nhanh và đầy đủ vào NSNN, bố trí và quản lý chi NSĐP đã đạt được hiệu quả nhất định, góp phần thúc đẩy kinh tế xã hội phát triển. Tuy nhiên, hiệu quả chi NSĐP trên địa bàn các tỉnh, thành phố thuộc vùng ĐBSH vẫn còn có những hạn chế nhất định như: phương thức quản lý một số khoản chi còn thiếu toàn diện, thiếu chặt chẽ, thiếu các định chế phù hợp, vì vậy mục tiêu chống thất thoát lãng phí chưa đạt được hiệu quả cao, tác động tích cực của NSNN đối với nền kinh tế - xã hội vẫn còn hạn chế. Do đó, hiệu quả chi NSĐP là đề tài được nhiều nghiên cứu trong và ngoài nước thực hiện. Đặc biệt, các nghiên cứu nước ngoài đã tiếp cận vấn đề này trên nhiều giác độ khác nhau như đo lường tác động của hiệu quả chi NSĐP tới tăng trưởng kinh tế, tác động đến giảm hộ nghèo, tăng cường các dịch vụ công tại địa phương... Tuy nhiên, nghiên cứu về hiệu quả chi NSĐP tại Việt Nam còn khá khiêm tốn và chủ yếu mới giới hạn phạm vi chủ đề theo khía cạnh tác động của chi NSĐP đến tăng trưởng kinh tế quốc gia. Hiếm có nghiên cứu cụ thể về hiệu quả chi NSĐP tại Việt Nam. Đây chính là khoảng trống nghiên cứu còn bỏ ngỏ có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn cần được tiếp tục hoàn thiện. Xuất phát từ những lý do trên, đề tài: “Hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng” được lựa chọn nghiên cứu làm luận án Tiến sỹ kinh tế. 2. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu tổng quát Xác lập căn cứ khoa học và thực tiễn và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng. Trên cơ sở sử dụng mô hình đánh gía tác động về mối quan hệ giữa chi NSĐP với GDP, xóa đói giảm nghèo và thu hút FDI đối với hiệu quả chi NSĐP. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hoá và phát triển thêm những vấn đề lý luận về hiệu quả chi ngân sách địa phương. 3 - Phân tích và đánh giá thực tiễn hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông Hồng. - Đổi mới các giải pháp nâng cao hiệu quả chi ngân sách địa phương các tỉnh đồng bằng sông