Luận án Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà nội đến năm 2020

Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n -------------

------------- NguyÔn thÞ thanh Hoµn thiÖn ph©n cÊp qu¶n lý ®Çu t− x©y dùng c¬ b¶n sö dông nguån vèn ng©n s¸ch cña thµnh phè hµ néi ®Õn n¨m 2020 CHUY£N NGµNH: kinh tÕ ph¸t triÓn (kinh tÕ ®Çu t−) M· Sè: 62310105 Ng−êi h−íng dÉn khoa häc : 1. PGS.TS. Tõ Quang Ph−¬ng 2. ts. TrÇn ngäc nam Hµ néi - 2016 i LỜI CAM ĐOAN Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật. Tôi cam kết bằng danh dự cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật. Tôi xin cam đoan đề tài Luận án tiến sĩ “Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến 2020” là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu được sử dụng trong Luận án hoàn toàn được thu thập từ thực tế, chính xác, đáng tin cậy, có nguồn gốc rõ ràng, được xử lý trung thực và khách quan. Hà Nội, tháng 10 năm 2016 Người hướng dẫn Tác giả Luận án PGS.TS Từ Quang Phương Nguyễn Thị Thanh ii LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành Luận án này, tác giả đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình và hiệu quả của nhiều cơ quan, các cấp lãnh đạo và các cá nhân. Tôi xin bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc tới tất cả các tập thể, cá nhân đã tạo điều kiện giúp đỡ trong suốt quá trình nghiên cứu Luận án. Tác giả xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến Ban Giám hiệu và các thầy giáo, cô giáo Khoa Đầu tư trường Đại học Kinh tế Quốc dân đã tận tình giúp đỡ trong thời gian học tập và nghiên cứu tại trường. Xin trân trọng cám ơn lãnh đạo khoa Kinh tế Đầu tư và các giảng viên khác đã có những góp ý về chuyên môn rất bổ ích. Tác giả xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo và công chức của Sở Kế hoạch Đầu tư; Trung tâm xúc tiến Đầu tư, Thương mại, Du lịch thành phố Hà Nội; UBND các quận, huyện, thị xã đã tận tình giúp đỡ, cung cấp nhiều tài liệu hữu ích cũng như đóng góp nhiều ý kiến quý báu cho việc hoàn thiện luận án. Xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Từ Quang Phương và TS. Trần Ngọc Nam đã hướng dẫn rất tận tình và hiệu quả trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thiện luận án. Chân thành cảm ơn Quý tác giả của các tài liệu được sử dụng cho Luận án. Đồng thời, xin cảm ơn gia đình và bạn bè đã luôn bên cạnh, giúp đỡ và động viên trong quá trình thực hiện luận án này./. Hà Nội, tháng 10 năm 2016 Tác giả Luận án Nguyễn Thị Thanh iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN........................................................................................................ i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii MỤC LỤC ................................................................................................................. iii DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT ......................................................................... vi DANH MỤC BẢNG ................................................................................................ vii DANH MỤC BIỂU ĐỒ .......................................................................................... viii DANH MỤC SƠ ĐỒ ................................................................................................. ix LỜI MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................................................................... 6 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu ............................................................ 6 1.2. Khung nghiên cứu và các phương pháp nghiên cứu ................................... 13 1.2.1. Khung nghiên cứu .................................................................................. 13 1.2.2. Phương pháp thu thập, tổng hợp, phân tích số liệu .................................. 15 1.2.3. Phương pháp tổng hợp và phân tích thống kê.......................................... 19 1.2.4. Xây dựng mô hình nghiên cứu ................................................................ 19 1.2.5. Phương pháp chuyên gia ......................................................................... 21 TÓM TẮT CHƯƠNG 1 .......................................................................................... 23 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NSNN ................................................ 24 2.1. Đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách .............................................. 24 2.1.1. Khái niệm đầu tư và đầu tư XDCB ......................................................... 24 2.1.2. Vai trò của đầu tư XDCB........................................................................ 24 2.1.3. Nguồn vốn đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN ........................................ 25 2.2. Bản chất phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN ...................... 26 2.2.1. Bản chất của phân cấp, ủy quyền hay tản quyền trong kinh tế ................. 26 2.2.2. Khái niệm, mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN .............................................................................................................. 30 2.2.3. Nội dung phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN .................. 32 2.2.4. Tiêu chí để phân bổ vốn đầu tư theo phân cấp quản lý đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN ............................................................................................. 40 2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB tại ĐP .... 41 2.3.1. Những quy định chung liên quan đến quá trình phân cấp quản lý đầu tư XDCB .............................................................................................................. 41 iv 2.3.2. Quy định về phân cấp nguồn vốn NSNN ................................................ 44 2.3.3. Tổ chức bộ máy và cơ chế vận hành của bộ máy QLNN ......................... 44 2.4. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong và ngoài nước ...... 45 2.4.1. Kinh nghiệm của các thành phố lớn ở Việt Nam ..................................... 45 2.4.2. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới .................................................. 50 2.4.3. Bài học kinh nghiệm cho Hà Nội ............................................................ 55 TÓM TẮT CHƯƠNG 2 .......................................................................................... 58 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI ..................... 59 3.1. Tổng quan tình hình phát triển KT - XH ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản lý đầu tư ...................................................................................................... 59 3.1.1 Giới thiệu chung về thủ đô Hà Nội .......................................................... 59 3.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô tác động đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong giai đoạn 2007-2014 .............................. 60 3.2. Thực trạng công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN tại Hà Nội giai đoạn 2007-2014 ........................................................................... 64 3.2.1. Tổng quan về tình hình đầu tư XDCB của thành phố Hà Nội .................. 64 3.2.2. Khung pháp lý về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách thành phố Hà Nội ............................................................................. 67 3.2.3. Công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn ngân sách Hà Nội .. 70 3.2.4. Kết quả và hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội ............................................................................................. 85 3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội giai đoạn 2007-2014. ...................................... 93 3.3.1. Ưu điểm ................................................................................................. 93 3.3.2. Nhược điểm ............................................................................................ 94 3.3.3 Nguyên nhân nhược điểm ........................................................................ 95 TÓM TẮT CHƯƠNG 3 .......................................................................................... 98 CHƯƠNG 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI ĐẾN NĂM 2020. ...................................................................................................... 99 4.1. Bối cảnh, xu hướng, quan điểm và định hướng tiếp tục phân cấp quản lý đầu tư XDCB ....................................................................................................... 99 4.1.1. Bối cảnh, xu hướng và quan điểm phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách tại Hà Nội. ...................................................................... 99 v 4.1.2. Định hướng tăng cường phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách tại Hà Nội ................................................................................ 101 4.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của Hà Nội ........................................................................................ 104 4.2.1. Hoàn thiện khung pháp lý phân cấp quản lý đầu tư XDCB trong tổng thể phân cấp quản lý NSNN ................................................................................. 104 4.2.2. Hoàn thiện phân cấp quản lý quy hoạch ................................................ 106 4.2.3. Tăng cường phân cấp quản lý trong công tác lập kế hoạch đầu tư XDCB từ ngân sách thành phố Hà Nội. ...................................................................... 108 4.2.4. Đẩy mạnh phân cấp trong phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư và vốn phân cấp đầu tư XDCB. .................................................................................. 113 4.2.5. Hoàn thiện phân cấp trong khâu chuẩn bị đầu tư, phê duyệt, thẩm định và quyết định đầu tư dự án XDCB. ..................................................................... 119 4.2.6. Tiếp tục và hoàn thiện phân cấp trong quyết toán, giám sát công trình đầu tư dự án XDCB. ............................................................................................. 121 4.2.7. Kiện toàn các Ban quản lý dự án và đào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm công tác quản lý đầu tư của Thành phố ................................................................... 124 TÓM TẮT CHƯƠNG 4 ........................................................................................ 128 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 129 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐƯỢC CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN CỦA TÁC GIẢ TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC vi DANH MỤC KÝ HIỆU VIẾT TẮT STT Viết tắt Diễn giải 1 ADB Ngân hàng phát triển châu Á 2 ĐP/TW Địa phươ/Trung ương 3 FDI Đầu tư trực tiếp nuớc ngoài 4 HĐND Hội đồng nhân dân 5 HSDT Hồ sơ dự thầu 6 HSĐX Hồ sơ đề xuất 7 KHCN Khoa học công nghệ 8 KT-XH Kinh tế - Xã hội 9 NCS Nghiên cứu sinh 10 NSĐP/TW Ngân sách địa phương/Trung ương 11 NSNN/NS Ngân sách nhà nước/Ngân sách 12 ODA Vốn vay/ Vốn tài trợ trực tiếp nuớc ngoài 13 QLNN Quản lý nhà nước 14 TP HN Thành phố Hà Nội 15 TTCP Thủ tướng Chính phủ 16 UBND Ủy ban nhân dân 17 USD Đồng đô la Mỹ 18 XDCB Xây dựng cơ bản 19 XHCN Xã hội chủ nghĩa vii DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1: Khung nghiên cứu luận án ......................................................................... 14 Bảng 1.2: Kết quả thu thập bảng câu hỏi .................................................................. 17 Bảng 1.3: Kết quả thu thập theo giới tính .................................................................. 17 Bảng 3.1: So sánh một số chỉ tiêu KT - XH giữa TP Hà Nội và cả nước ................... 64 Bảng 3.2: Tổng đầu tư toàn xã hội trên địa bàn phân theo nguồn vốn ........................ 65 Bảng 3.3: Nguồn vốn NSNN của thành phố Hà Nội .................................................. 65 Bảng 3.4: Vốn đầu tư XDCB của thành phố từ NSNN .............................................. 66 Bảng 3.5: Vốn phân cấp đầu tư XDCB nguồn ngân sách thành phố HN .................... 67 Bảng 3.6: Tổng hợp vốn phân cấp đầu tư XDCB các Q,H,TX (2007-2013) ............. 73 Bảng 3.7: Một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư XDCB ở thành phố Hà Nội ...................................................................................................... 85 Bảng 3.8: Dữ liệu thu thập phân tích xử lý phần mềm ............................................... 87 Bảng 3.9: Kết quả đánh giá hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (CCR) ............... 87 Bảng 4.1: Một số chỉ tiêu chính liên quan đến công tác phân cấp đầu tư XDCB đến năm 2020 của thành phố Hà Nội .............................................................................. 102 viii DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 3.1: Số liệu tổng hợp một số chỉ tiêu thu - chi ngân sách 2007-2014 ........... 61 Biểu đồ 3.2: Số liệu tổng hợp một số chỉ tiêu chính 2007-2014 ................................. 62 Biểu đồ 3.3: Nguồn vốn đầu tư XDCB của TP Hà Nội (2007-2014) ......................... 70 Biểu đồ 3.4: Qui mô vốn Thành phố phân cấp đầu tư và vốn đầu tư XDCB phân bổ cho quận, huyện, thị xã (2007-2014) .......................................................................... 71 Biểu đồ 3.5: So sánh vốn phân cấp cho quận, huyện, thị xã với tổng vốn đầu tư XDCB của toàn Thành phố (2007-2014) ............................................................................... 74 Biểu đồ 3.6: Hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (CCR) ....................................... 88 Biểu đồ 3.7: Hiệu quả sử dụng vốn phân cấp đầu tư (BBC) ....................................... 89 ix DANH MỤC SƠ ĐỒ Sơ đồ 1.1: Quá trình thu thập số liệu thứ cấp ............................................................. 16 Sơ đồ 1.2: Quy trình thu thập và xử lý dữ liệu điều tra .............................................. 18 Sơ đồ 2.1: Hình thức phân cấp ................................................................................. 28 Sơ đồ 2.2: Nội dung và chức năng phân cấp quản lý đầu tư XDCB ........................... 33 Sơ đồ 2.3: Quy trình lập và giao kế hoạch đầu tư XDCB tại ĐP ............................... 36 1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đổi mới phân cấp quản lý nói chung và lĩnh vực đầu tư XDCB nói riêng là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta nhằm huy động tốt nhất mọi nguồn vốn để đạt được các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT - XH, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao mức sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Phân cấp ngân sách nói chung và phân cấp quản lý đầu tư XDCB nói riêng nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn nhà nước đã tạo ra nguồn lực tài chính cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của được giao và đó cũng là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực chủ động khai thác các tiềm năng của mình để phát triển. Theo Bahwantray Mehta (1959) thì: khi trao quyền cho các chính quyền địa phương cấp dưới sẽ tạo sự quan tâm và phát huy trí tuệ cùa người dân. Kinh nghiệm thực tế phân cấp tại nhiều nước và ở Việt Nam cho thấy, việc phân cấp quản lý giữa cấp trung ương và địa phương, giữa thành phố và cấp quận, huyện, thị xã, trong một chừng mực nào đó đã giúp phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong công tác quản lý (Belcher D. Mark và cộng sự, 1997) chẳng hạn: (i) phân cấp hỗ trợ quá trình tham gia của người dân và hình thành một cấu trúc dân chủ trong xã hội; (ii) phân cấp tăng cường sự "hòa đồng" của người dân với bộ máy nhà nước; (iii) phân cấp có thể giúp bảo vệ nhóm thiểu số/nhóm yếu thế; (iv) phân cấp nâng cao tính hiệu quả của quá trình thực hiện các nhiệm vụ nhà nước; (v) phân cấp nâng cao tính bền vững, hiệu quả và công bằng trong quá trình sử dụng các nguồn lực kinh tế; (vi) phân cấp góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo (Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương, 2010). QLNN về đầu tư XDCB là hoạt động quản lý việc sử dụng vốn nhà nước vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT - XH không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, trong đó chủ thể quản lý là nhà nước. Cũng giống như các thủ đô khác trên thế giới thuộc nước đang phát triển, ở Hà Nội làm thế nào để nâng cao hiệu quả đầu tư XDCB từ ngân sách trong điều kiện nguồn NSNN còn hạn hẹp đã và đang là một thách thức rất lớn cần giải quyết. Rất nhiều chuyên gia nghiên cứu trong và ngoài nước đã khẳng định rằng, muốn nâng cao chất lượng đầu tư XDCB thì phải thực hiện phân cấp trong quản lý và điều hành nguồn vốn này. Tuy nhiên, làm thế nào để phân cấp hiệu quả thì cần phải căn cứ vào tình hình thực tế của mỗi ĐP, mỗi quốc gia. 2 Trong giai đoạn 2007-2015 thành phố Hà Nội đã đạt được một số kết quả trong phân cấp quản lý đầu tư và phát huy trí tuệ, sự chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, xét về tổng thể, công tác đổi mới phân cấp vẫn chưa đáp ứng thực tiễn và còn bộc lộ hạn chế nhất định. Theo nhận xét của Martin Rama (Ông Martin Rama là quyền Trưởng ban kinh tế, Trưởng khu vực Đông Á (Ngân hàng Thế giới)), ở Việt Nam phân cấp là bước đi quan trọng để cải cách đầu tư công, tuy nhiên phân cấp hơi nhanh, dẫn đến đôi nơi không hiệu quả, thiếu phối hợp, chồng chéo (Bộ Ngoại giao Việt Nam, 2011). Bên cạnh đó tình trạng cơ quan có thẩm quyền phê duyệt nhiều dự án hơn mức cần thiết, trong khi đó năng lực cán bộ thẩm định dự án còn hạn chế. Ngoài ra cơ chế kiểm tra, kiểm soát và chế tài trong lĩnh vực này cũng chưa được quan tâm đầy đủ. Do vậy, thời gian vừa qua hiện tượng đầu tư phân tán, dàn trải, chậm tiến độ, nợ đọng trong đầu tư, thiếu hiệu quả và lãng phí nguồn lực trở nên phổ biến. Cơ cấu đầu tư giữa các ngành cũng như từng ngành kinh tế chưa hợp lý. Ở Hà Nội, vẫn còn diễn ra việc phê duyệt các dự án đầu tư sử dụng NSNN vượt quá khả năng cân đối vốn đã gây áp lực rất lớn về ngân sách và bị động trong bố trí cơ cấu vốn đầu tư. Trong thời kỳ đẩy mạnh kinh tế thị trường hiện nay, các hoạt động KT - XH ngày càng đa dạng, phức tạp. Chính phủ Trung ương không thể quản lý mọi hoạt động một cách tập trung theo một khuôn mẫu cứng nhắc, cũng như không thể giải quyết được vấn đề phát sinh tại mỗi địa phương. Xu hướng chung là các nước ngày càng phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quản lý hành chính cũng như trong tài chính, đầu tư từ ngân sách. Từ những vấn đề nêu trên, đòi hỏi phải nghiên cứu có tính hệ thống về phân cấp quản lý đầu tư XDCB nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế trong công tác quản lý, điều hành nền kinh tế. Chính vì vậy, việc lựa chọn đề tài luận án: "Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội đến năm 2020" là đòi hỏi cấp thiết, có ý nghĩa thực tiễn đối với Hà Nội và cả nước. Luận án nghiên cứu lý thuyết về phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách; đánh giá thực trạng phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn ngân sách của thành phố Hà Nội từ năm 2007 đến nay. Từ đó, tìm ra những bất cập và nguyên nhân những bất cập hiện nay để đề xuất những quan điểm và giải pháp hoàn thiện công tác phân cấp đầu tư XDCB ở thành phố Hà Nội đến năm 2020. 2. Mục đích ng