Luận án Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của quốc hội nước ta hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN THỊ THỦY HOÀN THIỆN QUY TRÌNH, THỦ TỤC BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI NƯỚC TA HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2018 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN THỊ THỦY HOÀN THIỆN QUY TRÌNH, THỦ TỤC BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI NƯỚC TA HIỆN NAY Chuyên ngành : Luật Hiến pháp Mã số : 60 38 01 02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. VŨ HỒNG ANH HÀ NỘI - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan luận án này là do tự bản thân thực hiện và không sao chép các công trình nghiên cứu của người khác để làm sản phẩm của riêng mình. Các thông tin thứ cấp sử dụng trong luận án là có nguồn gốc và được trích dẫn rõ ràng. Tác giả hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính xác thực và nguyên bản của luận án. Tác giả luận án Nguyễn Thị Thủy LỜI CẢM ƠN Tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với PGS.TS Vũ Hồng Anh là thầy hướng dẫn khoa học đã tận tình định hướng, chỉ bảo cho tôi nhiều kiến thức khoa học vô cùng quý báu, bổ ích. Tác giả xin bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc tới các Thầy, Cô Khoa Hành chính Nhà nước, Khoa Sau đại học của Trường Đại học Luật Hà Nội luôn tạo điều kiện thuận lợi và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian tôi học tập, nghiên cứu. Cảm ơn đồng nghiệp, gia đình, anh, chị, em và bạn bè đã động viên khích lệ, tạo điều kiện, giúp đỡ, quan tâm, đóng góp ý kiến quý báu để tác giả hoàn thành bản Luận án này. Hà Nội, ngày 02 tháng 4 năm 2018 Tác giả luận án Nguyễn Thị Thủy MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU.........................................................................................................................1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI LUẬN ÁN............7 1.1. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án .....................................................7 1.1.1. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội.........................................................................7 1.1.2. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội ...................................................................11 1.1.3. Các công trình nghiên cứu khoa học liên quan đến quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội .............................................................12 1.2. Sự kế thừa, phát triển và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu ...................16 1.2.1. Những kết quả nghiên cứu mà luận án sẽ kế thừa và phát triển ................16 1.2.2. Cơ sở lý luận và giả thuyết nghiên cứu.......................................................22 1.3. Hướng nghiên cứu của luận án............................................................................24 Kết luận chương 1 ........................................................................................................25 Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH THỦ TỤC BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT QUỐC HỘI................................................................26 2.1. Khái quát về nghị quyết của Quốc hội ...............................................................26 2.1.1. Khái niệm, đặc điểm nghị quyết của Quốc hội...........................................26 2.1.2. Phân loại nghị quyết của Quốc hội .............................................................33 2.2. Quy trình, thủ tục ban hành Nghị quyết của Quốc hội ....................................39 2.2.1. Khái niệm quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội ..............39 2.2.2. Đặc điểm của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.....................................................................................................42 2.2.3. Vai trò của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội ....................43 2.2.4. Phân loại quy trình, thủ tục ban hành Nghị quyết ......................................47 2.2.5. Yêu cầu đối với quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội.....................................................................................................50 2.3. Hoạt động ban hành nghị quyết của Nghị viện (Quốc hội) ở một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam ......................................53 2.3.1. Hoạt động ban hành nghị quyết của Nghị viện ở một số nước trên thế giới ........................................................................................................53 2.3.2. Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình ban hành nghị quyết của Quốc hội ...................................................................60 Kết luận chương 2 ........................................................................................................63 Chương 3: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUY TRÌNH, THỦ TỤC BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI NƯỚC TA.....................................................................................................................64 3.1. Hoạt động ban hành nghị quyết của Quốc hội ..................................................64 3.1.1. Nghị quyết quy phạm pháp luật ..................................................................64 3.1.2. Nghị quyết áp dụng pháp luật .....................................................................66 3.2. Quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội .........................................................................................................67 3.2.1. Quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật theo thủ tục thông thường.........................................67 3.2.2. Quy định của pháp luật về ban hành nghị quyết quy phạm pháp luật của Quốc hội theo quy trình, thủ tục rút gọn............................84 3.2.3. Quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết áp dụng pháp luật của Quốc hội ................................................................85 3.3. Đánh giá quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội...................107 3.3.1. Những kết quả đạt được trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội .........................................................................107 3.3.2. Những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội, nguyên nhân .......................111 Kết luận Chương 3 .....................................................................................................122 Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH, THỦ TỤC BAN HÀNH NGHỊ QUYẾT CỦA QUỐC HỘI NƯỚC TA............124 4.1. Quan điểm hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay ................................................................................124 4.1.1. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội cần được tiến hành đồng thời với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội ...................................................................................124 4.1.2. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội phải đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân.....................................126 4.1.3. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội phải góp phần nâng cao giá trị pháp lý của nghị quyết...........................128 4.1.4. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội phải bảo đảm nâng cao chất lượng nghị quyết ........................................129 4.1.5. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và phù hợp với xu thế của các nước .............................................................130 4.1.6. Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội phải bảo đảm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng.....................................131 4.2. Giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta....................................................132 4.2.1. Hoàn thiện quy định về thẩm quyền ban hành nghị quyết của Quốc hội; phân định giữa nội dung của nghị quyết với nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật khác ..............................................132 4.2.2. Hoàn thiện quy định về tính chất pháp lý nghị quyết của Quốc hội........133 4.2.3. Tăng cường và nâng cao trách nhiệm của những người tham gia vào quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội ......................136 4.2.4. Hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội .................................................................................137 4.2.5. Nghiên cứu mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật....................................................................145 4.2.6. Nghiên cứu xây dựng luật điều chỉnh quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết sửa đổi Hiến pháp ..................................................................146 Kết luận chương 4 ......................................................................................................147 KẾT LUẬN ................................................................................................................149 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .........................................................................................................151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................................152 PHỤ LỤC ...................................................................................................................164 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ADPL : Áp dụng pháp luật BHVBQPPL CATANDTC : : Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Chánh án Toà án nhân dân tối cao ĐBQH : Đại biểu Quốc hội QPPL TANDTC : : Quy phạm pháp luật Toà án nhân dân tối cao UBPL : Ủy ban pháp luật UBTVQH : Ủy ban Thường vụ Quốc hội VBQPPL VKSNDTC : : Văn bản quy phạm pháp luật Viện kiểm sát nhân dân tối cao XHCN : Xã hội chủ nghĩa 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Tại các văn kiện của Đảng, Đảng ta luôn xác định rõ về tầm quan trọng của Quốc hội trong Bộ máy nhà nước. Đồng thời ban hành nhiều văn bản xác định những nhiệm vụ và phương hướng nhấn mạnh, mang tính chiến lược về đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của Quốc hội. Trong báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X, tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng nêu rõ: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm cho Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” [22]. Đại hội Đảng lần thứ XII khẳng định: Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, bảo đảm Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao, nhất là đối với việc quản lý, sử dụng các nguồn lực của đất nước [24]. Thể chế hóa đường lối của Đảng ta, kế thừa và phát triển quy định của các Hiến pháp Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69). Thực hiện chức năng mà Hiến pháp quy định, trong những năm qua, Quốc hội đã phát huy được vai trò của mình trong hoạt động lập pháp và đạt được những kết quả cao trong hoạt động này. Bên cạnh đó, việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước cũng được chú trọng và đổi mới nhằm bảo đảm cho các quyết định của Quốc hội kịp thời, chính xác, đáp ứng tốt nhiệm vụ của Nhà nước và xã hội. Nội dung nghị quyết của Quốc hội tập trung vào nhiều lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội, chất lượng nghị quyết của Quốc hội càng được đảm bảo. Để đạt được những thành công đó, một trong những lí do chính là quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội đã không ngừng được sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội vẫn còn bộc lộ một số hạn chế và bất cập. Một trong nguyên nhân dẫn đến hạn chế này là do quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết 2 còn chưa thực sự đồng bộ và hoàn thiện, còn có quan điểm khác nhau về tính chất, nội dung nghị quyết; công tác tham mưu cho Quốc hội trong việc ban hành nghị quyết chưa kịp thời... Để nâng cao chất lượng, hiệu quả ban hành nghị quyết của Quốc hội, đòi hỏi cần nghiên cứu một cách có hệ thống và đồng bộ về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết để từ đó đề xuất những kiến nghị, giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về nghị quyết, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. Trong bối cảnh đó, tác giả Luận án chọn đề tài: “Hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta hiện nay” làm luận án tiến sĩ có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta. Trong đó, tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về nghị quyết và quy trình thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội. Phạm vi nghiên cứu được xác định là những quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta từ khi có Luật BHVBQPPL năm 2008. Trong đó chủ yếu nghiên cứu quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết được quy định trong Luật BHVBQPPL năm 2008, Luật BHVBQPPL năm 2015, Nội quy kỳ họp của Quốc hội(ban hành kèm theo Nghị quyết 07/2002/QH11 ngày 16/12/2002 và Nghị quyết số 102/2015/QH13 ngày 24/11/2015 của QH). 3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội làm cơ sở cho việc đề xuất giải pháp hoàn thiện quy trình, thủ tục đó nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận án tập trung vào những nhiệm vụ sau đây: - Nghiên cứu cơ sở lý luận về nghị quyết bao gồm khái niệm, đặc điểm, phân loại nghị quyết Quốc hội; nghiên cứu kinh nghiệm ban hành nghị quyết của một số nước trên thế giới. 3 - Nghiên cứu những vấn đề lý luận về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội như khái niệm, đặc điểm, vai trò của quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết, các yêu cầu đối với quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội; - Đánh giá thực trạng về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội ở nước ta; chỉ ra bất cập, hạn chế trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. - Đề xuất quan điểm và những giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta. 4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp chung Nhằm phục vụ cho việc nghiên cứu một cách khoa học, luận án có sử dụng một số phương pháp sau đây: - Phương pháp tiếp cận hệ thống, tiếp cận liên ngành: Đây là nhóm các phương pháp được sử dụng phổ biến trong nghiên cứu khoa học xã hội và nhân văn được vận dụng trong nghiên cứu luật học (phương pháp tiếp cận của chuyên ngành Luật hiến pháp, Luật hành chính, Lý luận nhà nước và pháp luật). - Phương pháp nghiên cứu gián tiếp: Phương pháp được tiến hành thông qua tổng hợp và phân tích số liệu, cụ thể là các số liệu sơ cấp. - Phương pháp nghiên cứu trực tiếp: Trên cơ sở tham khảo những công trình khoa học của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu, những người phụ trách nghiên cứu lĩnh vực chính trị, pháp luật để thu nhận những thông tin, đặc biệt là các quan điểm, cách tiếp cận và sự lập luận có giá trị cho luận án. 4.2. Phương pháp cụ thể Để giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu của luận án, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau: - Phương pháp phân tích, được sử dụng trong quá trình xây dựng khái niệm, phân tích đặc điểm, nghị quyết của Quốc hội; phân tích quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội nước ta. Phân tích sơ cấp bao gồm các Văn kiện của Đảng và VBQPPL của Nhà nước. Phân tích thứ cấp bao gồm phân tích các bài báo, tạp chí chuyên ngành. - Phương pháp tổng hợp, gồm tổng hợp những quan điểm khoa học về nghị quyết và quy trình thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội; tổng hợp các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội, đánh giá những 4 hạn chế, bất cập trong quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết. Việc sử dụng phương pháp này giúp đẩy mạnh tính thuyết phục, tính khoa học của các giải pháp mà luận án đề xuất. - Phương pháp so sánh, được sử dụng trong quá trình làm rõ sự khác nhau giữa các nghị quyết Quốc hội và giữa nghị quyết với luật khi quy định về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội. Phương pháp này được vận dụng trong việc xây dựng cơ sở khoa học cho các giải pháp hoàn thiện quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội nước ta. - Phương pháp chuyên gia, xuất phát từ đối tượng nghiên cứu của luận án, phương pháp này được tác giả sử dụng đối với các chuyên gia pháp lý ở trong nước nhằm thu thập thông tin và lấy ý kiến. Tác giả liên hệ, gặp gỡ trực tiếp hoặc qua điện thoại trao đổi với các chuyên gia, nhà khoa học, ĐBQH và gián tiếp trao đổi thông qua thư điện tử (E - mail) với các nhà khoa học, ĐBQH khi không có điều kiện gặp trực tiếp. Các nhà nghiên cứu khoa học mà tác giả có gặp gỡ, trao đổi gồm: GS. TS Nguyễn Đăng Dung, GS.TS Thái Vĩnh Thắng, PGS.TS Tô Văn Hòa, PGS. TS Nguyễn Minh Đoan. Đồng thời, phương pháp chuyên gia được sử dụng đối với các nhà nghiên cứu khoa học, vừa đồng thời là những người đã và đang hoạt động trong thực tiễn như Ông Phan Trung Lý (nguyên Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội), ông Đặng Đình Luyến (nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội), Ông Lương Phan Cừ (nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban về các vấn đề xã hội), Ông Nguyễn Sĩ Dũng (nguyên phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội) và Ông Vũ Hồng Anh (Tạp chí nghiên cứu lập pháp), ĐBQH Trần Hồng Nguyên, Nguyễn Văn Lợi, ĐBQH Tôn Ngọc Hạnh. - Phương pháp mô tả và phân tích quy phạm, chủ yếu được sử dụng trong quá trình mô tả những quy định của pháp luật về vị trí, chức năng, thẩm quyền của Quốc hội, quy định của pháp luật về nghị quyết, quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết Quốc hội. Luận án chỉ ra những hạn chế trong quy định của pháp luật và đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Luận án là công trình khoa học nghiên cứu một cách chuyên sâu về nghị quyết, quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta. 5 Về lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần bổ sung về mặt lý luận cho nghị quyết của Quốc hội; phân định rõ nội dung của nghị quyết với nội dung của các VBQPPL khác (luật của Quốc hội); hoàn thiện tính chất pháp lý nghị quyết của Quốc hội; tăng cường và nâng cao trách nhiệm của những người tham gia vào quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội; hoàn thiện lý luận về quy trình, thủ tục ban hành nghị quyết của Quốc hội nước ta như: về quy trình, thủ tục lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng nghị quyết và đánh giá tác động chính sách; hoạt động soạn thảo dự thảo nghị quyết, về hoạt động thẩm định, thẩm tra; công bố và đăng công báo nghị quyết của Quốc hội Về thực tiễn: Dựa và quy định của pháp luật, vận dụng đúng quy trình, thủ tục ban hành n