Luận án Hợp tác công tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HUY HOÀNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Hà Nội - 2024 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HUY HOÀNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 Người hướng dẫn 1: PGS.TS. Đặng Khắc Ánh Người hướng dẫn 2: TS. Cao Viết Sinh Hà Nội - 2024 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan rằng nghiên cứu này là của riêng tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Đặng Khắc Ánh và TS. Cao Viết Sinh. Những số liệu, kết luận nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung thực. Các số liệu và quan điểm của các tác giả khác được tôi trích dẫn nguồn đầy đủ, rõ ràng. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình. Tác giả luận án Nguyễn Huy Hoàng i MỤC LỤC DANH MỤC BIỂU ĐỒ ........................................................................................... iv DANH MỤC HÌNH ................................................................................................. iv DANH MỤC HỘP ................................................................................................... iv DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .................................................................................... v MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ ................................................................................ 8 1.1. Các công trình nghiên cứu của nước ngoài có liên quan đến hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ....................................................................................................... 8 1.1.1. Các công trình nghiên cứu về hợp tác công - tư .................................................. 8 1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan đến hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ......................................................................................................................................... 11 1.2. Các công trình nghiên cứu ở trong nước có liên quan đến hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ..................................................................................................... 12 1.2.1. Các công trình khoa học nghiên cứu về hợp tác công - tư ................................ 12 1.2.2. Các công trình khoa học nghiên cứu về hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 15 1.3. Khái quát những kết quả của các công trình nghiên cứu tổng quan và những vấn đề luận án cần tập trung giải quyết ........................................................................... 15 1.3.1. Những kết quả chủ yếu của các công trình nghiên cứu có liên quan đến hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội ..................................... 15 1.3.2. Những vấn đề luận án cần tập trung giải quyết ................................................. 17 Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ ................................................................................................................ 19 2.1. Cơ sở khoa học về hợp tác công - tư .................................................................. 19 2.1.1. Quan niệm về hợp tác công - tư .......................................................................... 19 2.1.2. Đặc điểm của hợp tác công - tư .......................................................................... 21 2.1.3. Hình thức của hợp tác công - tư ......................................................................... 21 2.2. Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ................................................................. 23 2.2.1. Quan niệm về hợp tác trong lĩnh vực y tế .......................................................... 23 2.2.2. Ý nghĩa của hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ............................................. 26 2.2.3. Đặc điểm của hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế .......................................... 27 2.2.4. Các hình thức triển khai hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ở Việt Nam .... 32 ii 2.2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc triển khai mô hình hợp tác công - tư trong cung ứng DVYT ..................................................................................................................... 38 2.3. QLNN về hoạt động hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế .................................. 39 2.3.1. Khái quát chung về quản lý nhà nước đối với hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế. ......................................................................................................................................... 39 2.3.2. Nội dung QLNN đối với hoạt động hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế. ..... 42 2.4. Kinh nghiệm về hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ở một số nước trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam ......................................................... 48 2.4.1. Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ở một số nước trên thế giới ................... 48 2.4.2. Giá trị tham khảo cho triển khai hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế tại Việt Nam ......................................................................................................................................... 57 Chương 3. THỰC TRẠNG TRIỂN KHAI HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............................. 60 3.1. Khái quát về thành phố Hà Nội và cung ứng DVYT trên địa bàn thành phố Hà Nội ............................................................................................................................. 60 3.1.1. Tổng quan về thành phố Hà Nội ........................................................................ 60 3.1.2. Tổng quan về cung ứng DVYT trên địa bàn Hà Nội ........................................ 64 3.2. Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội .............. 69 3.2.1. Thực trạng pháp lý về hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế nói chung và ở Hà Nội nói riêng .................................................................................................................. 69 3.2.2. Về tổ chức bộ máy triển khai hợp tác công tư trong lĩnh vực y tế ................... 74 3.2.3. Thực trạng triển khai hoạt động hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế nói chung và ở Hà Nội nói riêng .................................................................................................... 77 3.2.4. Đầu tư của nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội .................................................................................................................................. 85 3.2.5. Công tác thanh tra, kiểm tra các dự án hợp tác công - tư .................................. 89 3.3. Đánh giá về hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế tại Thành phố Hà Nội .......... 92 3.3.1. Kết quả đạt được .................................................................................................. 92 3.3.2. Những hạn chế, khó khăn ................................................................................... 96 3.3.3. Nguyên nhân của hạn chế ................................................................................. 106 Chương 4. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI ....................................... 118 4.1. Bối cảnh trong nước và quốc tế có ảnh hưởng tới sự phát triển của ngành y tế Việt Nam nói chung và y tế Hà Nội nói riêng ........................................................ 118 iii 4.1.1. Bối cảnh ............................................................................................................. 118 4.1.2. Quan điểm, định hướng quy hoạch phát triển ngành Y tế Thủ đô thời kỳ 2021- 2030, tầm nhìn đến 2050. ............................................................................................ 119 4.2. Mục tiêu, nguyên tắc hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế tại Thành phố Hà Nội 123 4.2.1. Mục tiêu ............................................................................................................. 123 4.2.2. Nguyên tắc hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế tại Thành phố Hà Nội ....... 124 4.3. Các giải pháp tăng cường hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội ................................................................................................... 126 4.3.1. Các giải pháp về thể chế, chính sách về PPP trong lĩnh vực y tế ................... 126 4.3.2. Xây dựng chiến lược dài hạn phát triển PPP gắn với quy hoạch mạng lưới y tế của Thành phố Hà Nội ................................................................................................. 128 4.3.3. Tổ chức thực hiện hoạt động xúc tiến đầu tư, cải thiện môi trường đầu tư PPP trong lĩnh vực y tế ........................................................................................................ 130 4.3.4. Thành lập đơn vị chuyên trách về hợp tác công - tư của Thành phố, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực làm công tác hợp tác công - tư của Thành phố ............ 131 4.3.5. Đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên trong hợp tác công - tư về y tế, .......... 132 4.3.6. Nâng cao nhận thức và thông tin rộng rãi về cấc dự án hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tê (Hướng dẫn hỗ trợ giải quyết các vướng mắc về thủ tục cho các nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án hợp tác công - tư khi đầu tư dự án hợp tác công - tư trong y tế) .................................................................................................................................. 133 4.3.7. Kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện các dự án hợp tác công - tư ...... 134 4.3.8. Tổng kết đánh giá về việc triển khai công tác quy hoạch, các dự án về hợp tác công - tư về y tế. Đề xuất mô hình PPP trong lĩnh vực y tế. ..................................... 135 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 143 KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT ....................................................................................... 146 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 149 PHỤ LỤC ............................................................................................................... 159 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ .................................................... 178 iv DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 3.1: Tỷ lệ cán bộ công chức và viên chức nhận định lý do cần triển khai đầu tư theo hình thức đối tác công - tư ............................................................................... 79 Biểu đồ 3.2: Hiểu biết của người được khảo sát về các hình thức hợp tác công - tư được triển khai tại các bệnh viện ở Hà Nội ................................................................. 84 Biểu đồ 3.3: Đánh giá của cán bộ công chức và viên chức về các quy định pháp lý về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư ...................................................................... 103 Biểu đồ 3.4: Đánh giá của cán bộ công chức và viên chức về thực trạng triển khai đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong y tế tại Hà Nội .......................................... 106 Biểu đồ 3.5: Đánh giá của cán bộ công chức và viên chức về các rào cản triển khai đầu tư theo hình thức đối tác công - tư y tế trong thực tế ........................................ 107 Biểu đồ 3.6: Hiểu biết của cán bộ công chức quản lý và viên chức bệnh viện về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư ............................................................................. 109 Biểu đồ 4. 1: Đánh giá của cán bộ công chức và viên chức về mức độ cần thiết phải triển khai PPP trong lĩnh vực y tế ở Hà Nội trong tương lai .................................... 124 DANH MỤC HÌNH Hình 2.1: So sánh sự khác biệt giữa cách tiếp cận dựa vào kết quả đầu ra so với cách tiếp cận dựa trên đầu vào truyền thống ..................................................................... 29 Hình 2. 2: Biểu hiện mức độ chia sẻ lợi ích và những rủi ro cho các bên tham gia hợp tác công - tư theo cơ chế đồng thuận ........................................................................ 31 DANH MỤC HỘP Hộp 2.1: Hợp đồng cung cấp dịch vụ xét nghiệm tại các bệnh viện của Thừa Thiên Huế ................................................................................................................................. 34 Hộp 3.1: Bất cập của việc tư nhân đầu tư trang thiết bị trong bệnh viện công ......... 89 Hộp 3.2. Những vi phạm pháp luật và trở ngại khi triển khai thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong lĩnh vực y tế được phát hiện thông qua thanh tra, kiểm tra, kiểm toán ................................................................................................. 89 v DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT 1. Từ tiếng Việt Chữ viết tắt Nội dung viết tắt CSYT Cơ sở y tế CTĐT Chủ trương đầu tư DVYT Dịch vụ y tế KTTT Kinh tế thị trường NĐT Nhà đầu tư NSNN Ngân sách nhà nước QLNN Quản lý nhà nước TMĐT Tổng mức đầu tư TNHH Trách nhiệm hữu hạn UBND Ủy ban nhân dân 2. Từ tiếng Anh Chữ viết tắt Nội dung viết tắt Tiếng Anh Tiếng Việt ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á BOT Build - Operation - Transfer Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BT Build - Transfer Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao ODA Official Development Assistance Hỗ trợ phát triển chính thức PPP Public Private Partnership Hợp tác công tư 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận án “Hợp tác công - tư (Public - Private Partnership - PPP) trong cung cấp dịch vụ công là một trong những xu hướng phổ biến trên thế giới hiện nay. Đối với Việt Nam - Một quốc gia đã từng theo đuổi mô hình kinh tế “công hữu, kế hoạch hóa, phi thị trường”, ở đó Nhà nước độc quyền trong tất cả các khâu: đầu tư, quản lý, tổ chức hệ thống cung ứng hàng hóa, dịch vụ và chi trả phí khi chuyển sang mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhu cầu tăng cường PPP ngày càng trở nên bức thiết. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn nhiều nội dung chưa rõ về lý luận và thực tiễn, đòi hỏi phải tập trung nghiên cứu, làm rõ.” “Trong gần 40 năm đổi mới, cùng với chủ trương thực hiện chính sách kinh tế nhiều thành phần, Đảng ta cũng từng bước nhận diện, hình thành, hoàn thiện chủ trương sử dụng PPP với tư cách là “phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP” [61].“Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, quy định về PPP của Việt Nam đã tương đối hoàn thiện.”Bước đột phá trong thể chế hóa chủ trương của Đảng về PPP là việc Quốc hội ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (Luật số: 64/2020/QH14 ngày 18 tháng 6 năm 2020), đã hình thành khung pháp lý thống nhất và sát hợp hơn với bối cảnh phát triển mới của đất nước. Luật đã quy định cụ thể về lĩnh vực đầu tư áp dụng hợp tác công - tư với 05 lĩnh vực thiết yếu, trong đó có lĩnh vực y tế, giáo dục. Tiếp tục chủ trương tạo thuận lợi cho hợp tác công - tư đóng góp vào phát triển kinh tế - xã hội đất nước nói chung, lĩnh vực y tế nói riêng, Đại hội XIII của Đảng tiếp tục nhấn mạnh phải “Khuyến khích hợp tác công - tư, đầu tư tư nhân, cung cấp các dịch vụ khám, chữa bệnh theo yêu cầu” [36, Tr.137]. Những năm qua, Y tế luôn là lĩnh vực được Đảng và Nhà nước ta quan tâm đặc biệt, ưu tiên bố trí nguồn lực đầu tư từ ngân sách Nhà nước, trái phiếu chính phủ, vốn hỗ trợ phát triển Tuy nhiên nhu cầu đầu tư cho y tế rất lớn cả về vật chất và con người, trong khi nguồn lực Nhà nước chưa thể đáp ứng, vì vậy thu hút nguồn lực xã hội qua hình thức xã hội hóa, đầu tư theo hình thức PPP là hướng đi đúng đắn, góp phần nâng cao chất lượng cung cấp DVYT. 2 “Thành phố Hà Nội được xác định là đô thị đặc biệt, có 05 vị thế, chức năng cơ bản: (1) Là Thủ đô - trái tim của cả nước, đầu não chính trị - hành chính quốc gia; (2) Trung tâm văn hóa lớn; (3) Trung tâm khoa học, giáo dục, đào tạo, y tế lớn; (4) Trung tâm kinh tế, tài chính lớn; (5) Trung tâm giao dịch quốc tế chính của cả nước và có uy tín trong khu vực. Với vị thế, chức năng là trung tâm y tế lớn, mục tiêu đến năm 2030 được xác định: “Hà Nội là trung tâm lớn về y tế, tiên tiến, hiện đại, trình độ ngang bằng với các nước tiên tiến trong khu vực, một số lĩnh vực tiếp cận các nước tiên tiến trên thế giới. Đảm bảo 100% người dân được chăm sóc sức khỏe, tuổi thọ trung bình khoảng 80 tuổi”. [71, Tr.2] “Nhất quan chủ trương, định hướng Hà Nội là trung tâm y tế lớn, Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 05/5/2022 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 xác định nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu trong phát triển lĩnh vực y tế trên địa bàn Hà Nội là: “Xây dựng hệ thống y tế tiên tiến, hiện đại, tập trung phát triển một số lĩnh vực tiếp cận trình độ công nghệ thế giới. Nâng cao chất lượng khám, chữa bệnh; năng lực hệ thống y tế dự phòng, y tế cơ sở, hệ thống bác sĩ gia đình, bảo đảm chăm sóc toàn diện sức khỏe nhân dân. Huy động các nguồn lực xã hội xây dựng mạng lưới cơ sở khám, chữa bệnh chất lượng cao, hiện đại; cơ sở nghiên cứu và chuyển giao công nghệ y, dược của tư nhân và đầu tư nước ngoài; gắn phát triển du lịch với chăm sóc sức khỏe”. [15, Tr.6] Hà Nội là nơi tập trung hệ thống cơ sở khám, chữa bệnh dày đặc, hiện đại lớn nhất cả nước. Hiện nay, trên địa bàn Hà Nội có 19 bệnh viện tuyến trung ương, các bệnh viện này đều có quy mô từ 1.200 giường bệnh trở lên. Đây là nhóm các bệnh viện có quy mô lớn nhất, trình độ kỹ thuật hiện đại nhất Việt Nam. Ngoài ra, Hà Nội còn quản lý một hệ thống cơ sở y tế rất lớn gồm: 41 bệnh viện công lập (29 bệnh viện tuyến thành phố và 13 bệnh viện tuyến huyện); 42 bệnh viện tư nhân; 579 trạm y tế xã, phường, thị trấn; 160 phòng khám đa khoa, 804 cơ sở khám, chữa bệnh y học cổ truyền và 2.949 phòng khám chuyên khoa tư nhân. Những năm qua, mạng lưới cơ sở y tế (CSYT) trên địa bàn Thủ đô không ngừng nỗ lực xây dựng hệ thống y tế tiên tiến, hiện đại, tập trung đầu tư, nâng cấp hạ tầng, trang thiết bị nhằm mục tiêu nâng cao chất lượng khám, chữa bệnh cho người dân. Tuy nhiên, trước sức ép của một đô thị lớn, dân số liên tục tăng nhanh, mô hình bệnh tật đã và đang có sự thay đổi, diễn biến phức tạp khiến mạng lưới CSYT trên địa bàn Hà Nội gặp nhiều khó khăn, vướng 3 mắc, nhiều chỉ tiêu, mục tiêu đề ra chưa đạt, chưa thực hiện được. Một trong những nguyên nhân được xác định là nguồn lực đầu tư của nhà nước còn hạn chế, công tác xã hội hóa, thu hút PPP còn nhiều vướng mắc, khó khăn nhất là về cơ chế, chính sách. Nghiên cứu sâu về PPP trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Hà Nội nhằm đánh giá thực trạng, chỉ rõ những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất giải pháp tăng cường áp dụng mô hình này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng cả về mặt lý luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện nay, góp phần nâng cao chất lượng cung cấp DVYT trên địa bàn Hà Nội nói riêng và cả nước nói chung. Vì những lý do trên đây, nghiên cứu sinh đã lựa chọn vấn đề “Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội” làm đề tài nghiên cứu cho Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Thông qua việc phân tích lý luận về PPP và thực trạng triển khai mô hình PPP trong lĩnh vực y tế tại các CSYT trên địa bàn Thàn