Luận án Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan và bài học cho Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI -------***------- HỒ THANH HƯƠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở BA LAN VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM LUẬN ÁN TIỄN SỸ KINH TẾ Hà Nội, 2024 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI -------***------- HỒ THANH HƯƠNG HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở BA LAN VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM Ngành : Kinh tế Quốc tế Mã số : 9.31.01.06 LUẬN ÁN TIỄN SỸ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS. TS. Nguyễn An Hà 2. PGS.TS. Đặng Minh Đức Hà Nội, 2024 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của riêng tôi, các dữ liệu, tài liệu và thông tin nêu trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận án Hồ Thanh Hương ii LỜI CẢM ƠN Trong quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận án “Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và bài học cho Việt Nam” tại Khoa Kinh tế Quốc tế, Học Viện Khoa học Xã hội (KHXH), Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam, Nghiên cứu sinh (NCS) đã nhận được sự quan tâm, giúp đỡ và hỗ trợ từ nhiều cá nhân và tổ chức. Đầu tiên, NCS muốn bày tỏ lòng tôn trọng và cảm ơn sự hướng dẫn quý giá của PGS.TS Nguyễn An Hà và PGS.TS. Đặng Minh Đức đã giúp tôi có một cái nhìn tổng quan về đề tài và giải pháp cần thiết để nghiên cứu và viết báo cáo. Nghiên cứu sinh xin chân thành cảm ơn Học viện, Phòng Đào tạo, Khoa Kinh tế Quốc tế, Học viện KHXH, Ban Lãnh đạo Viện Nghiên cứu Châu Âu đã giúp đỡ và tạo điều kiện để Nghiên cứu sinh hoàn thành luận án. Trong lời cảm ơn này, NCS xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến các nhà học giả, đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã luôn động viên, giúp đỡ tôi trong suốt thời gian nghiên cứu của NCS. Tôi hy vọng rằng nghiên cứu của tôi sẽ đóng góp đáng kể vào lĩnh vực liên quan và hình thành nền tảng kiến thức mới để giúp những người đang làm việc trong cùng lĩnh vực. iii MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ............................. 8 1.1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án .............................. 8 1.1.1. Các nghiên cứu về đầu tư theo hình thức hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ............................................................................. 8 1.1.2. Các nghiên cứu về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan .......................................................................................... 17 1.2. Đánh giá, nhận xét tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và khoảng trống nghiên cứu.................................................................... 19 1.2.1. Những kết quả về mặt lý thuyết và thực tiễn liên quan đến đề tài luận án ................................................................................................ 19 1.2.2. Khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án .................... 20 Tiểu kết Chương 1 ......................................................................................... 22 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG ............................................................... 23 2.1. Khái quát chung về hợp tác công tư ..................................................... 23 2.1.1. Khái niệm ...................................................................................... 23 2.1.2. Đặc điểm, vai trò của hợp tác công tư ........................................... 26 2.1.3. Phân biệt đầu tư công theo hình thức hợp tác công tư với đầu tư theo hình thức mua sắm công truyền thống ........................................ 27 2.2. Quản trị và các nguyên tắc quản trị hợp tác công tư ......................... 30 2.2.1. Quản trị hợp tác công tư................................................................ 30 2.2.2. Các nguyên tắc quản trị trong hợp tác công tư ............................. 31 2.3. Luật, chính sách hợp tác công tư .......................................................... 33 2.4. Các chủ thể tham gia hợp tác công tư .................................................. 37 2.4.1. Các chủ thể tham gia hợp tác công tư ........................................... 37 2.4.2. Lý do lựa chọn hình thức hợp tác công tư của các chủ thể .......... 39 iv 2.5. Nội dung của hợp tác công tư ............................................................... 43 2.5.1. Mô hình hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng......................... 43 2.5.2. Cách thức đề xuất phát triển dự án hợp tác công tư ..................... 46 2.5.3. Các giai đoạn của dự án hợp tác công tư ...................................... 47 2.5.4. Các loại hợp đồng hợp tác công tư trong lĩnh vực hạ tầng ........... 48 2.5.5. Phân chia rủi ro trong dự án hợp tác công tư ................................ 51 2.5.6. Giải quyết tranh chấp trong hợp đồng hợp tác công tư ................ 53 2.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công của dự án hợp tác công tư .. 54 2.7. Khung phân tích hợp tác công tư quốc gia .......................................... 57 Tiểu kết Chương 2 ......................................................................................... 62 Chương 3: HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở BA LAN ....................................................... 63 3.1. Quá trình phát triển hợp tác công tư ở Ba Lan .................................. 63 3.1.1. Tình hình kinh tế xã hội ................................................................ 63 3.1.2. Nhu cầu đầu tư theo hình thức hợp tác công tư ............................ 65 3.1.3. Các giai đoạn phát triển hợp tác công tư ...................................... 67 3.2. Luật, chính sách hợp tác công tư .......................................................... 76 3.2.1. Luật, chính sách của Liên minh Châu Âu về hợp tác công tư ...... 76 3.2.2. Luật, chính sách của Ba Lan về hợp tác công tư .......................... 78 3.3. Các chủ thể tham gia dự án hợp tác công tư ở Ba Lan ...................... 81 3.3.1. Khu vực công ................................................................................ 83 3.3.2. Khu vực tư nhân ............................................................................ 86 3.3.3. Người hưởng lợi ............................................................................ 89 3.3.4. Chủ thể siêu quốc gia - Liên minh Châu Âu (EU) ....................... 89 3.4. Nội dung của hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng ở Ba Lan .... 95 3.4.1. Cấu trúc dự án hợp tác công tư ở Ba Lan ..................................... 95 3.4.2. Nguồn tài chính cho hợp tác công tư ở Ba Lan ............................ 95 3.4.3. Lựa chọn nhà đầu tư ...................................................................... 98 v 3.4.4. Phân bổ rủi ro trong hợp đồng hợp tác công tư .......................... 101 3.4.5. Giải quyết tranh chấp trong quá trình hợp tác công tư ............... 101 3.5. Nghiên cứu trường hợp dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan .................................................................................... 102 3.5.1. Dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp thoát nước ở Ba Lan . 102 3.5.2. Dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực giao thông ở Ba Lan ....... 113 3.5.3. Dự án hợp tác công tư trong làm mới và phục hồi nhằm thúc đẩy và bảo vệ di sản văn hóa................................................................. 120 Tiểu kết Chương 3 ....................................................................................... 126 Chương 4: BÀI HỌC KINH NGHIỆM CỦA BA LAN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG VÀ GIẢI PHÁP VẬN DỤNG ĐỐI VỚI VIỆT NAM ............................................... 127 4.1. Bài học kinh nghiệm của Ba Lan về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ....................................................................................... 127 4.1.1. Bài học thành công ...................................................................... 127 4.1.2. Bài học chưa thành công cần tránh. ............................................ 138 4.2. Khái quát về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 140 4.2.1. Quá trình phát triển hợp tác công tư ở Việt Nam ....................... 140 4.2.2. Nhận xét đánh giá chung về thực trạng hợp tác công tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam trong những năm gần đây. ....... 153 4.3. Giải pháp vận dụng các bài học của Ba Lan về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cho Việt Nam trong những năm tới ....... 157 Tiểu kết Chương 4 ....................................................................................... 165 KẾT LUẬN .................................................................................................. 167 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ...................... 171 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 172 vi BẢNG DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADB : Ngân hàng phát triển Châu Á (Asian Development Bank) ADO : Triển vọng Phát triển Châu Á (Asian Development Outlook) BOT : Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao (Build – Operate – Transfer) DNNV : Doanh nghiệp nhỏ và vừa WB Ngân hàng Thế giới (World Bank) EIA : Đánh giá tác động môi trường độc lập (Environmental impact assessment) EIB : Ngân hàng Đầu tư Châu Âu (European Investment Bank) EPEC : Trung tâm Chuyên môn về PPP Châu Âu (European PPP Expertise Centre) EU : Liên minh châu Âu (European Union) EURO : Đơn vị tiền tệ của Liên minh Châu Âu EBRD : Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu (European Bank for Reconstruction and Development) GDP : Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product) IMF : Quỹ Tiền tệ Quốc tế (The International Monetary Fund) ITS : Hệ thống Giao thông Thông minh (Intelligent Transportation System) ISPA Công cụ của chính sách cấu trúc tiền gia nhập (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) NPM : Lý thuyết quản trị công mới (New Public Management) MfiPR Bộ Quỹ Phát triển và Chính sách Khu vực Ba Lan (Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej) PLN : Đồng Zloty của Ba Lan (Polish Zloty New) PPL : Doanh nghiệp nhà nước Sân bay Ba Lan (Przedsiebiotwo Porty Lotnicze) vii PPP : Hợp tác công tư (Public Private Partnership) OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (The Organisation for Economic Co-operation and Development) R&D : Nghiên cứu và triển khai (Research & Development) SNG : Dự án Quản lý Nước Saur Neptun Gdańsk (Saur Neptun Gdańsk) SPV : Công ty phục vụ mục đích đặc biệt (Special Purpose Vehicle) UNESCAP Ủy ban Kinh tế Xã hội châu Á - Thái Bình Dương Liên Hiệp Quốc (The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific) USD : Đơn vị tiền tệ của Mỹ viii MỤC LỤC BẢNG Bảng 2.1: Tổng hợp các dạng hợp đồng hợp tác công tư .........................................51 Bảng 2.2: Khung phân tích PPP quốc gia .................................................................58 Bảng 3.1: Các yếu tố thúc đẩy phát triển hạ tầng ở Ba Lan ......................................66 Bảng 4.1: Nhu cầu vốn đầu tư đến năm 2020 ........................................................ 143 Bảng 4.2: Các dự án theo hình thức PPP tại Việt Nam tính đến năm 2019 .......... 145 ix MỤC LỤC HÌNH Hình 2. 1: Các bên liên quan trong dự án PPP ..........................................................38 Hình 2. 2: Lý do lựa chọn hình thức hợp tác công tư ...............................................43 Hình 2. 3: Cấu trúc của một mô hình nhượng quyền ................................................44 Hình 2. 4: Cấu trúc của một dự án hợp tác công tư PFI ...........................................46 Hình 2. 5: Mức độ tham gia của khu vực tư nhân .....................................................53 Hình 2. 6: Phân nhóm các yếu tố ảnh hưởng đến PPP của một quốc gia .................56 Hình 3. 1: Tăng trưởng GDP của Ba Lan giai đoạn 1991-2022 (%) ........................63 Hình 3. 2: Số lượng tất cả mời thầu và hợp đồng được thiết lập tại Ba Lan, bao gồm cả những hợp đồng chưa thực hiện giai đoạn 2009-2021 ..................................71 Hình 3. 3: Số lượng và tổng giá trị dự án PPP đã và đang thực hiện tại Ba Lan phân theo lĩnh vực (giai đoạn 2009-2021) .................................................................72 Hình 3. 4: Phân bổ số lượng dự án PPP tại Ba Lan theo quy mô (giai đoạn 2009-2021)73 Hình 3. 5: GRP và phân bổ số lượng dự án PPP tại Ba Lan .....................................74 Hình 3. 6: Phân nhóm trình độ phát triển thị trường PPP của quốc gia ....................75 Hình 3. 7: Các cơ quan công tham gia vào phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan .........81 Hình 3. 8: Tỷ lệ sử dụng dịch vụ tư vấn của các dự án PPP tại Ba Lan ...................88 Hình 3. 9: Ba Lan hấp thu quỹ ESIF giai đoạn 2014 – 2020 ....................................92 Hình 3. 10: Số lượng và giá trị dự án đã thực hiện có và không có hỗ trợ từ EU ....94 Hình 3.11: Cấu trúc nhượng quyền Dự án PPP cấp thoát nước Poznań ................ 106 Hình 4.1: Luật, chính sách PPP ở Ba Lan .............................................................. 130 Hình 4.2: Số đề xuất và hợp đồng PPP phân theo các chủ thể công ...................... 134 Hình 4.3: Tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2001 – 2023 .......................... 141 Hình 4.4: Quá trình phát triển khung pháp lý liên quan đến PPP ở Việt Nam ...... 148 Hình 4.5: Bộ máy quản lý hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam ........................ 151 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, cùng với tốc độ tăng trưởng cao dựa vào tiến trình công nghiệp hoá mạnh mẽ ở Việt Nam đặt ra nhu cầu rất lớn đối với cơ sở hạ tầng quốc gia. Tuy nhiên, cơ sở hạ tầng lại thường được coi là điểm nghẽn lớn đối với sự phát triển kinh tế của Việt Nam [2]. Trong bối cảnh đó, Đảng, Chính phủ Việt Nam đã xác định đầu tư nguồn lực dành cho cơ sở hạ tầng là một trong những nhiệm vụ trọng tâm, được cụ thể hoá trong các chiến lược, chính sách phát triển. Một trong ba đột phá chiến lược do Đại hội lần thứ XI, XII của Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra và được Đại hội XIII của Đảng tiếp tục bổ sung, hoàn thiện là xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại cả về kinh tế và xã hội. Quy hoạch tổng thể quốc gia thời kỳ 2021 - 2030 với tầm nhìn đến năm 2050 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1454/QĐ-TTg ngày 01/9/2022, nhấn mạnh nhu cầu về một mô hình phát triển theo không gian lãnh thổ của quốc gia, đẩy nhanh việc hiện đại hóa và đồng bộ cơ sở hạ tầng. Chính phủ đã triển khai nhiều chính sách và sáng kiến nhằm phát triển cơ sở hạ tầng bền vững, ví dụ như đầu tư vào các nguồn năng lượng tái tạo, khuyến khích các công trình xanh và phương tiện giao thông sử dụng. Theo đó riêng nhu cầu vốn đầu tư mạng lưới đường bộ đến năm 2030 là khoảng 900.000 tỷ đồng, trong đó vốn cho các dự án đường bộ cao tốc khoảng 728.000 tỷ đồng (giai đoạn 2021 - 2025 khoảng 400.000 tỷ đồng và giai đoạn 2026 - 2030 dự kiến khoảng 328.000 tỷ đồng). Như vậy, việc thu hút các nguồn lực từ khu vực tư nhân là hết sức cần thiết. [25] Tại nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm cả các quốc gia phát triển như Anh, Pháp v.v. cũng như các quốc gia đang phát triển như Indonesia, Philippines... việc huy động nguồn lực xã hội cho phát triển cơ sở hạ tầng thông qua hình thức hợp tác công tư đã được áp dụng từ lâu và đóng góp đáng kể cho việc phát triển hạ tầng xã hội của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, hình thức đầu tư công theo phương thức hợp tác công tư đã được áp dụng từ năm 1997 khi Chính Phủ ban hành Nghị định 2 77-CP về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước. Để thể chế hóa đường lối của Đảng về đầu tư cho hạ tầng cơ sở, Quốc hội Việt Nam đã ban hành Luật Đầu tư theo phương thức hợp tác công tư, trong đó quy định về công tác quản lý nhà nước, quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đầu tư theo phương thức hợp tác công tư trong 5 lĩnh vực, gồm: Giao thông vận tải; điện; thủy lợi, nước sạch; y tế - giáo dục và Hạ tầng công nghệ thông tin. Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, thông tư để hoàn thiện khung pháp lý triển khai đầu tư theo phương thức PPP. Cho đến nay, sau gần 30 năm kể từ bước khởi đầu, mặc dù đã có nhiều bước phát triển, nhưng đầu tư theo phương thức PPP ở nước ta vẫn còn được coi là lĩnh vực mới, vẫn còn nhiều vấn đề đặt ra. Để nhanh chóng khắc phục những tồn tại trong thu hút đầu tư theo hình thức hợp tác công tư cho phát triển hạ tầng cơ sở, cũng như thúc đẩy thu hút nguồn lực tư nhân vào phát triển các dịch vụ công - vốn thuộc trách nhiệm của khu vực công để hoàn thiện chính sách thì việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế là rất cần thiết. Ba Lan là một trong những quốc gia đã trải qua quá trình tăng trưởng và chuyển đổi kinh tế đáng kể trong những năm gần đây, trong đó PPP đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ tiến trình này. Ba Lan được đánh giá là quốc gia khá thành công với mô hình PPP. Từ một nước bắt đầu triển khai theo hình thức PPP vào những năm 1990, đến nay Ba Lan đã xây dựng được khung pháp lý cho PPP; là quốc gia có thị trường PPP hiệu quả đặc biệt trong lĩnh vực hạ tầng; đã thành lập đơn vị chuyên trách PPP; và đặc biệt là quốc gia thành công nhất trong thu hút vốn đầu tư từ EU cho các dự án PPP [123]. Đặc biệt, Ba Lan là một thị trường châu Âu mới nổi, đồng thời là một trong những quốc gia xã hội chủ nghĩa thuộc Đông Âu cũ mới gia nhập Liên minh châu Âu (EU), quá trình phát triển có nhiều điểm tương đồng về trình độ phát triển với Việt Nam, do đó thực tế triển khai theo hình thức hợp tác công tư của quốc gia này có thể giúp cho Việt Nam những kinh nghiệm quý báu, giúp chúng ta rút ngắn thời gian tới đích. Cụ thể, trong hơn 30 năm qua, Ba Lan có nhiều bước ngoặt lớn trong 3 thực hiện PPP và được đánh giá là một trong những thị trường phát triển nhất trong các nước Trung và Đông Âu (CEE) về PPP [170] và là một nước khá thành công trong áp dụng mô hình PPP vào phát triển cơ sở hạ tầng [93]. Bằng cách xem xét đánh giá việc triển khai PPP ở các cấp độ khác nhau (như nhà nước, ngành và dự án) chúng ta có thể hiểu rõ hơn về những thách thức và cơ hội liên quan đến việc triển khai các dự án PPP ở Ba Lan. Trong bối cảnh đó, việc triển khai nghiên cứu đề tài “Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam” là hết sức cần thiết, góp phần cung cấp những hiểu biết có giá trị về vận dụng hình thức đầu tư công theo hình thức hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng của Ba Lan và vai trò của khu vực tư nhân trong các dự án công, từ đó rút ra những bài học nhằm hoàn thiện và tăng cường thu hút khu vực tư nhân tham gia vào hoạt động đầu tư phát triển hạ tầng công theo hình thức hợp tác công tư tại Việt Nam. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở tìm hiểu các vấn đề lý luận, thực trạng hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan, đề xuất bài học kinh nghiệm cho phát triển cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Luận giải, hệ thống hóa bổ sung cơ sở lý luận về hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng, bao gồm khái niệm, đặc thù của hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng. Làm rõ, phân tích, đánh giá hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng của Ba Lan. Rút ra c