Luận án Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
  PHẠM MINH HÓA NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM Chuyên ngành: KINH TẾ ĐẦU TƯ LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: 1. GS.TS. NGUYỄN THÀNH ĐỘ 2. PGS.TS. ĐỖ VĂN THÀNH HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và trích dẫn trong Luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu của Luận án không trùng với các công trình khoa học khác đã công bố. Nghiên cứu sinh Phạm Minh Hóa LỜI CẢM ƠN Luận án "Nâng cao hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam” không thể hoàn thành nếu không có sự hướng dẫn, hỗ trợ, giúp đỡ tận tình của hai thầy hướng dẫn là: GS.TS Nguyễn Thành Độ và PGS.TS Đỗ Văn Thành và các thầy giáo, cô giáo của Khoa Đầu tư, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội. Nghiên cứu sinh xin trân trọng cảm ơn Ban Giám hiệu nhà trường, các thầy giáo, cô giáo của Khoa Đầu tư đã tận tình truyền đạt kiến thức, hướng dẫn về nội dung và phương pháp nghiên cứu khoa học và tạo điều kiện giúp đỡ Nghiên cứu sinh trong suốt quá trình học tập tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội. Nghiên cứu sinh xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành, sâu sắc tới GS.TS Nguyễn Thành Độ và PGS.TS Đỗ Văn Thành đã tận tình hướng dẫn, động viên khích lệ, dành thời gian trao đổi và định hướng cho Nghiên cứu sinh trong quá trình thực hiện luận án. Nghiên cứu sinh xin cảm ơn gia đình đã thường xuyên động viên, khích lệ để Nghiên cứu sinh có thêm động lực để hoàn thành luận án. Do điều kiện chủ quan và khách quan, chắc chắn luận án còn có thiếu sót, Nghiên cứu sinh rất mong tiếp tục nhận được những ý kiến đóng góp quý báu để hoàn thiện và nâng cao hơn nữa chất lượng luận án. Xin trân trọng cảm ơn! Tác giả Phạm Minh Hóa MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1:TỔNG QUAN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .................... 6 1.1. Tổng quan nghiên cứu .................................................................................... 6 1.1.1. Các nghiên cứu nước ngoài ..................................................................... 6 1.1.2. Các nghiên cứu trong nước ................................................................... 14 1.1.3. Những kết luận rút ra và khoảng trống nghiên cứu ................................ 19 1.2. Phương pháp nghiên cứu ............................................................................. 22 1.2.1. Phương pháp thu thập dữ liệu ................................................................ 22 1.2.2. Phương pháp xử lý tài liệu, số liệu ........................................................ 23 1.2.3. Phương pháp phân tích thông tin ........................................................... 23 CHƯƠNG 2: LÝ LUẬN CHUNG VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG ............................................................................................................ 29 2.1. Lý luận chung về ĐTC .................................................................................. 29 2.1.1. Khái niệm ............................................................................................. 29 2.1.2. Đặc điểm của ĐTC ................................................................................ 33 2.1.3. Mối quan hệ của ĐTC đối với tăng trưởng và giảm nghèo .................... 35 2.2. HQĐT công ................................................................................................... 44 2.2.1. Khái niệm HQĐT công ......................................................................... 44 2.2.2. Một số chỉ tiêu đánh giá HQĐT công .................................................... 47 2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến HQĐT công .................................................... 52 2.3.1. Nhân tố khách quan............................................................................... 52 2.3.2. Nhân tố chủ quan .................................................................................. 54 2.4. Kinh nghiệm của các nước về ĐTC và hiệu quả của ĐTC và bài học cho Việt Nam .............................................................................................................. 62 2.4.1. Kinh nghiệm các nước về ĐTC và HQĐT công .................................... 62 2.4.2. Bài học cho Việt Nam ........................................................................... 69 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 71 3.1. Tổng quan về ĐTC tại Việt Nam ................................................................. 71 3.1.1. Quy mô ĐTC ........................................................................................ 71 3.1.2. Phân bổ và quản lý, sử dụng vốn ĐTC .................................................. 73 3.1.3. ĐTC theo hình thức Hợp tác Công tư PPP ............................................ 76 3.2. Thực trạng HQĐT công tại Việt Nam ......................................................... 78 3.2.1. Thực trạng hiệu quả kinh tế của ĐTC .................................................... 78 3.2.2. Thực trạng hiệu quả xã hội của ĐTC qua thực hiện mục tiêu giảm nghèo ............................................................................................................. 94 3.3. Đánh giá chung về HQĐT công tại Việt Nam ............................................. 98 3.3.1. Kết quả đạt được ................................................................................... 98 3.3.2. Tồn tại, hạn chế ................................................................................... 102 3.3.3. Nguyên nhân ....................................................................................... 104 CHƯƠNG 4: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM ........................................................................................................ 119 4.1. Bối cảnh thế giới, trong nước và những vấn đề đặt ra .............................. 119 4.1.1. Bối cảnh thế giới ................................................................................. 119 4.1.2. Bối cảnh trong nước ............................................................................ 119 4.1.3. Những vấn đề đặt ra ............................................................................ 121 4.2. Quan điểm định hướng nâng cao HQĐT công tại Việt Nam .................... 122 4.2.1. HQĐT công cần phải gắn với thực hiện mục tiêu phát triển bền vững, nâng cao chất lượng cuộc sống và phúc lợi xã hội ......................................... 122 4.2.2. Mức độ lan tỏa, thúc đẩy khu vực kinh tế tư nhân phát triển là thước đo quan trọng của HQĐT công .......................................................................... 123 4.2.3. Quản lý, kiểm soát chặt chẽ ĐTC là trọng tâm của chính sách ĐTC nhằm nâng cao HQĐT công ................................................................................... 125 4.2.4. Tuân thủ triệt để quy hoạch, quyết định đầu tư đồng bộ với khả năng bố trí nguồn lực trên cơ sở bộ tiêu chí ưu tiên, thực hiện nghiêm túc kỷ luật tài khóa đảm bảo cho ĐTC đạt được hiệu quả .................................................... 125 4.3. Giải pháp nâng cao HQĐT công ở Việt Nam ............................................ 128 4.3.1. Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, lập kế hoạch ĐTC ............................................................................................................. 128 4.3.2. Nhóm giải pháp về điều chỉnh cơ cấu ĐTC ......................................... 132 4.3.3. Nhóm giải pháp về cơ cấu lại NSNN, tăng cường kỷ luật tài khóa ...... 137 4.3.4. Nhóm giải pháp về tăng cường quản lý ĐTC ...................................... 141 4.3.5. Nhóm giải pháp về tăng cường, nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát và công khai, minh bạch trong ĐTC .................................................................. 144 4.4. Một số kiến nghị đối với Nhà nước ............................................................ 146 4.4.1. Xây dựng hệ thống đánh giá chương trình, dự án ĐTC, nhà thầu, cơ quan, đơn vị, tổ chức sử dụng vốn ĐTC ........................................................ 146 4.4.2. Thành lập cơ quan chuyên trách, độc lập thực hiện kiểm tra, giám sát ĐTC ............................................................................................................. 147 4.4.3. Phát triển tổ chức tư vấn độc lập đánh giá, thẩm định trước khi phê duyệt, khi điều chỉnh chương trình, dự án ĐTC. ...................................................... 148 4.4.4. Hoàn thiện cơ chế tài chính nhằm thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển CSHT thông qua hình thức PPP ........................... 148 KẾT LUẬN ........................................................................................................ 149 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA NCS DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT BOT : Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao BT : Xây dựng – chuyển giao BTO : Xây dựng – chuyển giao – kinh doanh CSHT : Xây dựng – chuyển giao – kinh doanh ĐTC : Đầu tư công FDI : Đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP : Tổng giá trị sản phẩm quốc dân HDI : Chỉ số phát triển con người HQĐT : Hiệu quả đầu tư NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương ODA : Viện trợ chính thức PPP : Hợp tác Công - Tư TPP : Hiệp định thương mại tự do xuyên Thái Bình Dương UNTACD WB : Ngân hàng thế giới WTO : Tổ chức thương mại quốc tế VLHSS : Bộ dữ liệu Khảo sát mức sống hộ gia đình DANH MỤC HÌNH, BẢNG BIỂU HÌNH Hình 2.1: Mối quan hệ giữa vốn ĐTC và sản lượng kinh tế ............................ 35 Hình 2.2: Đóng góp của ĐTC vào GDP ......................................................... 37 Hình 2.3: Mối quan hệ của ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo ........... 42 BẢNG Bảng 3.1. Quy mô ĐTC giai đoạn 2000-2015 ................................................. 71 Bảng 3.2. Cơ cấu đầu tư giai đoạn 2000-2014 ................................................ 72 Bảng 3.3. Cơ cấu ĐTC thực hiện phân theo ngành kinh tế giai đoạn 2005-2013 ... 73 Bảng 3.4. Cơ cấu vốn ĐTC theo phân cấp quản lý giai đoạn 2000-2015 ................ 75 Bảng 3.5. ĐTC và tăng trưởng kinh tế ............................................................ 78 Bảng 3.6: Kiểm định tính dừng của chuỗi dữ liệu ........................................... 81 Bảng 3.7: Kiểm định mối quan hệ nhân quả giữa các biến số với độ trễ là 2 ... 81 Bảng: 3.8: Kiểm định đồng liên kết ................................................................. 82 Bảng 3.9: Kết quả hồi quy mô hình VECM .................................................... 84 Bảng 3.10: Thống kê mô tả các biến ................................................................. 86 Bảng 3.11: Kết quả hồi quy mô hình ................................................................ 87 Bảng 3.12. Hệ số ICOR theo khu vực kinh tế giai đoạn 2005-2014 .................. 88 Bảng 3.13 : Thống kê mô tả các biến ................................................................. 90 Bảng 3.14 : Kết quả hồi quy mô hình ................................................................ 90 Bảng 3.15. Tỷ lệ nghèo của Việt Nam .............................................................. 94 Bảng 3.16: Mối quan hệ tương quan giữa ĐTC với giảm nghèo ....................... 97 BIỂU Biểu 3.1: ĐTC và tăng trưởng kinh tế ............................................................ 79 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài HQĐT công luôn là một vấn đề thu hút được sự quan tâm không chỉ của Chính phủ, chuyên gia kinh tế, nhà nghiên cứu mà còn là của toàn xã hội, nhất là ở các nước đang phát triển và kém phát triển. Bởi lẽ ở những nước này, hoạt động ĐTC luôn được cho là kém hiệu quả do chất lượng lựa chọn dự án thấp, chậm trễ trong việc thiết kế và hoàn thành dự án, do tham nhũng, do chi phí luôn tăng so với quyết định đầu tư ban đầu, rất nhiều dự án không hoàn thành, các CSHT không hoạt động và được bảo dưỡng hiệu quả (Straub, 2008). HQĐT công thấp gây rất nhiều bức xúc cho người dân do nguồn vốn dành cho ĐTC phần lớn là từ thuế của người dân trong khi hàng hóa, dịch vụ công không đáp ứng được nhu cầu của người dân và phát triển của đất nước. Theo Ngân hàng Thế giới (WB), 30% lợi ích tiềm năng của ĐTC trên thế giới đã bị mất do HQĐT thấp, ở các nước đang phát triển mất 40% lợi ích tiềm năng, ở các nước đang nổi lên mất 27% và các nước phát triển mất khoảng 13%. Ở Việt Nam, trong một thời gian dài, ĐTC là một trong yếu tố đóng vai trò quan trọng và quyết định đối với tăng trưởng kinh tế. ĐTC được tập trung chủ yếu vào xây dựng CSHT kinh tế kỹ thuật, giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo. Nguồn lực tài trợ cho ĐTC chủ yếu là từ NSNN, viện trợ từ nước ngoài (ODA). Tuy nhiên, trong những năm gần đây, khi mà tỷ lệ tăng đầu tư nói chung và ĐTC nói riêng trên GDP ngày càng mở rộng tăng lên thì hiệu quả ngày càng giảm; tình trạng lãng phí, tham nhũng ngày càng phổ biến lên đến 20% - 30%. Việc chấp nhận chủ trương đầu tư cũng như ra quyết định đầu tư vẫn chủ yếu dựa trên các yêu cầu phát triển KT-XH và khả năng huy động vốn. Trong khi đó, các tiêu chuẩn về HQĐT chưa được xem là yếu tố quyết định đối với quyết định ĐTC và chưa quy định ràng buộc về mặt pháp lý một cách chặt chẽ. Cơ chế, chính sách, công cụ quản lý đầu tư tồn tại nhiều 2 hạn chế, bất cập, chậm được khắc phục. Vậy đâu là nguyên nhân của vấn đề? Phải chăng đó là do tồn tại thuộc về thể chế, bộ máy quản lý? Hay do sự can thiệp một cách quá mức không theo nguyên tắc thị trường của Chính phủ đối với ĐTC? Liệu có phải do nhà nước đầu tư vào các lĩnh vực mà đáng nhẽ để cho khu vực tư nhân thực hiện đầu tư?... Tuy nhiên, cũng cần phải xem xét đánh giá một cách khách quan liệu có phải ĐTC thực sự kém hiệu quả ở tất cả lĩnh vực đầu tư (CSHT, giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo) hay chỉ ở một số lĩnh vực? Thất thoát là một trong tiêu chí đánh giá tính hiệu quả của ĐTC nhưng liệu xét trên phạm vi tổng thể nền kinh tế thì ĐTC có tác động tích cực hay tiêu cực đối với tăng trưởng kinh tế? Đây có phải là thời điểm thoái lui của ĐTC để xác định vai trò của đầu tư khu vực tư nhân đối với tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh Chính phủ đang nỗ lực tái cấu trúc nền kinh tế, tái cấu trúc ĐTC, tái cơ cấu nợ công. Tuy nhiên, câu trả lời cho hầu hết câu hỏi nêu trên đó chính là HQĐT công. Khi ĐTC thực sự hiệu quả và có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn và đảm bảo an sinh xã hội, nâng cao đời sống của người dân, góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo thì không có lý do gì để cắt giảm ĐTC hay coi ĐTC là nhân tố gây bất ổn kinh tế vĩ mô. Mặc dù đến nay Luật ĐTC năm 2014 đã có hiệu lực thi hành nhưng trên thực tế vẫn tồn tại các quan điểm khác nhau, chưa thống nhất về ĐTC, HQĐT công. Ngoài ra, theo cảnh báo của Bộ Tài chính, từ ngày 01/7/2017, Việt Nam sẽ không còn được hưởng ưu đãi về lãi suất và thời gian trả nợ đối với nguồn vốn ODA và thực tế mức nợ công đã chạm mức trần an toàn; thu NSNN ngày càng khó khăn do đến thời điểm buộc phải cắt giảm các dòng thuế theo cam kết của các hiệp định thương mại tự do thì sử dụng có hiệu quả từng đồng vốn cho ĐTC là giải pháp then chốt thúc đẩy tăng trưởng, phát triển kinh tế xã hội và đảm bảo ổn định tài chính vĩ mô. Vì vậy, với đề tài “Nâng cao hiệu quả ĐTC tại Việt Nam”, tác giả mong muốn đóng góp một góc nhìn về ĐTC trong mối quan hệ với tăng trường kinh tế và 3 giảm nghèo trên cơ sở hệ thống lý luận và nghiên cứu thực trạng từ đó có thể đề xuất một số khuyến nghị về chính sách có liên quan đến vấn đề này. 2. Mục đích nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu Mục tiêu tổng quát của Luận án là nghiên cứu, đánh giá HQĐT công tại Việt Nam giai đoạn 2000-2015 thông qua các chỉ tiêu hiệu quả được xem xét dưới góc độ thực hiện các mục tiêu tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo; từ đó đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao HQĐT công ở Việt Nam. Để thực hiện mục tiêu tổng quát nêu trên, Luận án hướng tới giải quyết các mục tiêu cụ thể sau: - Hệ thống cơ sở lý luận về ĐTC, HQĐT công gắn với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo. - Phân tích, đánh giá thực trạng ĐTC và HQĐT công ở Việt Nam thông qua việc tính toán và phân tích một số chỉ tiêu HQĐT công, mức độ ảnh hưởng đến tăng trưởng và giảm nghèo ở Việt Nam - Đề xuất các kiến nghị, giải pháp nhằm nâng cao HQĐT công tại Việt Nam. Các câu hỏi nghiên cứu cần giải quyết trong luận án gồm: Một là, ĐTC và mối quan hệ của ĐTC với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo là gì? Hai là, hiệu quả của ĐTC và các chỉ tiêu đánh giá HQĐT công là gì? Ba là, các nhân tố tác động đến hiệu quả của ĐTC là gì? Bốn là, thực trạng ĐTC và HQĐT công ở Việt Nam gắn với tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo thời gian qua như thế nào? Năm là, làm thế nào để nâng cao HQĐT công ở Việt Nam trong thời gian tới? 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu HQĐT công ở Việt Nam gắn với thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế 4 và giảm nghèo. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: phân tích, đánh giá HQĐT công về khía cạnh kinh tế (mức độ tác động đến tăng trưởng kinh tế, hiệu quả sử dụng vốn, thúc đẩy đầu tư tư nhân) và khía cạnh xã hội (mức độ tác động đến giảm nghèo). - Phạm vi về thời gian: Do hạn chế về nguồn và khả năng phân tách nên số liệu phục vụ nghiên cứu chủ yếu là số liệu thứ cấp theo nguồn chính thống (Niên gián thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính) và bắt đầu từ năm 2000 đến năm 2015 và số liệu từ 05 cuộc điều tra mức sống hộ gia đình Việt Nam (VHLSS) các năm 2004, 2006, 2008, 2010 và 2012. 4. Quy trình nghiên cứu Quy trình nghiên cứu của luận án được tác giả thể hiện qua sơ đồ sau: 5. Những đóng góp mới của Luận án - Hệ thống hóa và góp phần luận chứng các vấn đề lý luận về ĐTC và Các nhân tố ảnh hưởng đến HQĐT công tại Việt Nam Thực trạng HQĐT công tại Việt Nam HQĐT công: + Các chỉ tiêu nghiên cứu đánh giá HQĐT công + HQĐT công gắn với thực hiện mục tiêu tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo Giải pháp nâng cao HQĐT công tại Việt Nam 5 HQĐT công: Khái niệm, đặc điểm, mối quan hệ của ĐTC với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo; Khái niệm, các chỉ tiêu đánh giá HQĐT công xét trên phạm vi tổng thể nền kinh tế gắn với mục tiêu của ĐTC (tăng trưởng kinh tế, giảm nghèo) và chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng đến HQĐT công gắn với quan điểm toàn diện về ĐTC. - Phân tích và đánh giá thực trạng HQĐT công của Việt Nam giai đoạn 2000-2015 thông qua một số chỉ tiêu tổng hợp; trong đó, có sử dụng một số công cụ kinh tế lượng để đánh giá HQĐT công gắn với mục tiêu tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo. Trên cơ sở đó, chỉ ra kết quả đạt được, các hạn chế và nguyên nhân. - Xác định quan điểm, định hướng và đề xuất giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao HQĐT công ở Việt Nam trong thời gian tới. 6. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của Luận án được chia làm 04 chương, gồm: Chương 1: Tổng quan và phương pháp nghiên cứu Chương 2: Lý luận chung về ĐTC và nâng cao HQĐT công Chương 3: Thực trạng HQĐT công tại Việt Nam gắn với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo Chương 4: Giải pháp nâng cao HQĐT công tại Việt Nam gắn với tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo 6 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.1. Tổng quan nghiên cứu 1.1.1. Các nghiên cứu nước ngoài ĐTC là một trong những lĩnh vực được quan tâm không chỉ của c