Luận án Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam

i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, bản luận án "Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam" là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu, tư liệu sử dụng trong luận án là trung thực, có nguồn gốc, xuất xứ rõ ràng và được ghi trong danh mục tài liệu tham khảo Tác giả luận án Nguyễn Xuân Thu ii LỜI CẢM ƠN Trước hết, tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy cô giáo trường Đại học Kinh tế quốc dân, Viện Ngân hàng - Tài chính, Viện Đào tạo Sau đại học đã giảng dạy và trang bị cho tôi các kiến thức, kỹ năng nghiên cứu trong suốt khóa học. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với PGS.TS Nguyễn Thị Bất, người đã tận tình giúp đỡ và hướng dẫn, đóng góp các ý kiến quí báu cho tôi trong suốt quá trình thực hiện luận án này. Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo khoa Quản lý tài chính công, các chuyên gia, các đồng nghiệp và bạn bè đã giúp đỡ, ủng hộ tôi hoàn thành luận án này. Sau cùng tôi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ, động viên của gia đình trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận án Tác giả luận án Nguyễn Xuân Thu iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii MỤC LỤC ....................................................................................................................... iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ....................................................................................... vi DANH MỤC BẢNG BIỂU ......................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH VẼ ................................................................................................ ix DANH MỤC PHỤ LỤC ................................................................................................. x PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ............................................................ 6 1.1. Các nghiên cứu quốc tế về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .......... 6 1.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước ........................................................................ 6 1.1.2. Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đến quản trị nhà nước .............................................................. 10 1.2. Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam ...................... 13 1.3. "Khoảng trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ............ 18 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................. 20 CHƯƠNG 2: LÝ THUYẾT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .................................................................................................................... 21 2.1. Bản chất, hình thức và nội dung phân cấp quản lý NSNN ..................... 21 2.1.1. Bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................... 21 2.1.2. Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................. 22 2.1.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ................................... 24 2.2. Các quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ...................... 26 2.2.1. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave - Oates ................... 26 2.2.2. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN theo quan điểm lựa chọn công ...... 30 iv 2.2.3. Những ưu điểm và nhược điểm khi phân cấp quản lý NSNN .............. 33 2.3. Đo lường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..................................... 35 2.4. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước .............. 38 2.4.1. Quản trị nhà nước và đo lường quản trị nhà nước ................................ 38 2.4.2. Tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước ...................................................................................................... 42 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................................. 47 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM ............................................................................................. 48 3.1. Bối cảnh kinh tế và thu chi NSNN giai đoạn 2004-2013.......................... 48 3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam ......... 52 3.2.1. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP ............. 52 3.2.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP ............. 62 3.2.3. Bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương .................... 75 3.2.4. Vay nợ của chính quyền địa phương ..................................................... 79 3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam ........................ 80 KẾT LUẬT CHƯƠNG 3 ............................................................................................. 83 CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM TÁC ĐỘNG CỦA ..................... 84 PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẾN QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM .................... 84 4.1. Giả thuyết nghiên cứu thực nghiệm .......................................................... 84 4.2. Dữ liệu nghiên cứu và các biến .................................................................. 87 4.2.1. Dữ liệu nghiên cứu ................................................................................ 87 4.2.2. Các biến đo lường phân cấp quản lý ngân sách địa phương ................. 87 4.2.3.Các biến đo lường quản trị nhà nước của CQĐP ................................... 89 4.2.4. Các biến kiểm soát ................................................................................ 90 4.3. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................... 92 4.3.1.Hồi qui dữ liệu bảng tĩnh: ....................................................................... 92 v 4.3.2.Hồi qui dữ liệu bảng động: ..................................................................... 94 4.4. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm .............................................................. 95 4.4.1. Mô tả thống kê ....................................................................................... 95 4.4.2. Kết quả hồi qui ...................................................................................... 97 4.5. Những kết quả rút ra từ phân tích thực nghiệm ................................... 112 4.5.1. Kết luận từ phân tích thực nghiệm ...................................................... 112 4.5.2. Những đóng góp cho lý thuyết phân cấp quản lý NSNN .................... 113 4.5.3. Những gợi ý chính sách về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam ...... 114 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ........................................................................................... 116 CHƯƠNG 5: CÁC KHUYẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ .................. 117 NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM ....................................................... 117 5.1. Định hướng phân cấp quản lý NSĐP trong giai đoạn tới ..................... 117 5.1.1 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ............................... 117 5.1.2. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ......................... 118 5.2. Các khuyến nghị về phân cấp quản lý ngân sách địa phương ............. 120 5.2.1. Khuyến nghị về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách ............................. 120 5.2.2. Khuyến nghị về phân cấp nguồn thu ngân sách .................................. 123 5.2.3. Hoàn thiện hệ thống bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền .... 128 5.2.4. Hoàn thiện quản lý vay nợ của chính quyền địa phương .................... 130 5.2.5. Các giải pháp hỗ trợ khác .................................................................... 132 KẾT LUẬN ................................................................................................................... 135 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 137 PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 146 vi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CQĐP Chính quyền địa phương CQTƯ Chính quyền trung ương HĐND Hội đồng nhân dân GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product) NSNN Ngân sách nhà nước NSĐP Ngân sách địa phương NSTƯ Ngân sách trung ương FE Mô hình hồi qui tác động cố định (Fixed Effect) RE Mô hình hồi qui tác động ngẫu nhiên (Random Effect) POLS Mô hình hồi qui dữ liệu bảng theo phương pháp bình phương nhỏ nhất (Pooled - Ordinary Least Squares) GMM Mô hình hồi qui dữ liệu bảng động (Generalized Method of Moments) PCI Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (Provicial Competitiveness Index) GTGT Giá trị gia tăng TNDN Thu nhập doanh nghiệp TNCN Thu nhập cá nhân TTĐB Tiêu thụ đặc biệt XDCB Xây dựng cơ bản XNK Thuế xuất nhập khẩu vii DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 3.1: Tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN ............................................ 53 Bảng 3.2: Cơ cấu chi NSĐP theo nhiệm vụ chi cho từng lĩnh vực ....................... 54 Bảng 3.3: Tỷ trọng chi ngân sách cấp tỉnh, huyện trong tổng chi NSĐP ............. 56 Bảng 3.4: Tỷ trọng thu NSTƯ và NSĐP được hưởng theo phân cấp trong tổng thu cân đối NSNN giai đoạn 2004 - 2013 ............................................ 63 Bảng 3.5: Tỷ trọng các khoản thu thường xuyên NSĐP được hưởng 100% trong tổng thu NSĐP được hưởng theo phân cấp ................................. 64 Bảng 3.6: Tỷ lệ % phân chia đối với các sắc thuế phân chia của các địa phương có điều tiết về ngân sách trung ương .................................................... 66 Bảng 3.7: Thu các cấp NSĐP so với tổng thu NSĐP hưởngtheo phân cấp ........... 68 Bảng 3.8: Mức độ tự chủ về nguồn thu của các cấp CQĐP .................................. 69 Bảng 3.9: Tỷ trọng nguồn thu huy động đầu tư NSĐP theo khoản 3 điều 8 luật NSNN so với thu NSNN và chi NSĐP ................................................. 79 Bảng 4.1: Mô tả các biến và ký hiệu sử dụng trong mô hình ................................ 91 Bảng 4.2: Thống kê dữ liệu các biến...................................................................... 96 Bảng 4.3: Tương quan giữa các biến ..................................................................... 97 Bảng 4.4a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo mô hình tĩnh .......................................................................................... 99 Bảng 4.4b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo mô hình động ...................................................................................... 100 Bảng 4.5a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tế theo theo mô hình tĩnh ........................................................................................ 101 Bảng 4.5b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tế theo mô hình động ............................................................................................ 102 Bảng 4.6a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí không chính thức theo mô hình tĩnh ........................................................................ 104 viii Bảng 4.6b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí không chính thức theo mô hình động ...................................................................... 105 Bảng 4.7a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến tiếp cận và sở hữu đất đai theo mô hình tĩnh .......................................................................... 106 Bảng 4.7b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến tiếp cận và sở hữu đất đai theo mô hình động ........................................................................ 107 Bảng 4.8a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến minh bạch theo mô hình tĩnh ...................................................................................................... 108 Bảng 4.8b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến minh bạchtheo mô hình động .................................................................................................... 109 Bảng 4.9a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí thời gian theo mô hình tĩnh ........................................................................................ 110 Bảng 4.9b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí thời gian theo mô hình động ...................................................................................... 111 ix DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 3.1: Tốc độ tăng trưởng GDP và CPI qua các năm ..........................................49 Hình 3.2: Qui mô thu ngân sách nhà nước Việt Nam theo GDP ..............................50 Hình 3.3: Qui mô chi NSNN Việt Nam theo GDP ...................................................51 Hình 3.4: Thu ngân sách địa phương phân theo nguồn ............................................87 Hình 3.5: Các khoản bổ sung cho ngân sách địa phương .........................................76 Hình 3.6: Tỷ trọng bổ sung ngân sách trong tổng chi ngân sách địa phương năm 2012 .........................................................................................................78 x DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1.1: Tóm tắt các nghiên cứu đã thực hiện về phân cấp quản lý NSNN và chất lượng quản trị nhà nước ..................................................... 146 Phụ lục 2.1: Phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền .......................... 151 Phụ lục 4.1: Phân cấp quản lý chi NSĐP và đào tạo lao động ............................ 156 Phụ lục 4.2: Phân cấp quản lý thu NSĐP và đào tạo lao động ............................ 157 Phụ lục 4.3: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và đào tạo lao động ........ 158 Phụ lục 4.4: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và đào tạo lao động ........ 159 Phụ lục 4.5: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và đào tạo lao động ........... 160 Phụ lục 4.6: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và đào tạo lao động ............ 161 Phụ lục 4.7: Phân cấp quản lý chi NSĐP và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...... 162 Phụ lục 4.8: Phân cấp quản lý thu NSĐP và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...... 163 Phụ lục 4.9: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...................................................................................... 164 Phụ lục 4.10: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...................................................................................... 165 Phụ lục 4.11: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và tỷ suất chết của trẻ 1 tuổi .................................................................................................. 166 Phụ lục 4.12: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và tỷ suất chết của trẻ 1 tuổi .................................................................................................. 167 Phụ lục 4.13: Phân cấp quản lý chi NSĐP và chi phí không chính thức ............. 168 Phụ lục 4.14: Phân cấp quản lý thu NSĐP và chi phí không chính thức ............. 169 Phụ lục 4.15: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và chi phí không chính thức ................................................................................................. 170 Phụ lục 4.16: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và chi phí không chính thức ................................................................................................. 171 xi Phụ lục 4.17: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và chi phí không chính thức ................................................................................................. 172 Phụ lục 4.18: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và chi phí không chính thức ................................................................................................. 173 Phụ lục 4.19: Phân cấp quản lý chi NSĐP và tiếp cận và sở hữu đất đai ............ 174 Phụ lục 4.20: Phân cấp quản lý thu NSĐP và tiếp cận và sở hữu đất đai ............ 175 Phụ lục 4.21: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và sở hữu đất đai ........... 176 Phụ lục 4.22: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và sở hữu đất đai .......... 177 Phụ lục 4.23: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và sở hữu đất đai .............. 178 Phụ lục 4.24: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và sở hữu đất đai .............. 179 Phụ lục 4.25: Phân cấp quản lý chi NSĐP và minh bạch .................................... 180 Phụ lục 4.26: Phân cấp quản lý thu NSĐP và minh bạch .................................... 181 Phụ lục 4.27: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và minh bạch ................. 182 Phụ lục 4.28: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và minh bạch ................. 183 Phụ lục 4.29: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và minh bạch .................... 184 Phụ lục 4.30: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và minh bạch .................... 185 Phụ lục 4.31: Phân cấp quản lý chi NSĐP và chi phí thời gian ........................... 186 Phụ lục 4.32: Phân cấp quản lý thu NSĐP và chi phí thời gian ........................... 187 Phụ lục 4.33: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và chi phí thời gian ....... 188 Phụ lục 4.34: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và chi phí thời gian ....... 189 Phụ lục 4.35: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và chi phí thời gian .......... 190 Phụ lục 4.36: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và chi phí thời gian .......... 191 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) được coi là một trong những nội dung quan trọng trong quá trình cải cách quản lý tài chính công ở các quốc gia.Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNNthường tập trung giải thích tác động của phân cấp quản lý NSNNđến nền kinh tế và xã hội.Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN gồmhai nhánh: lý thuyếtcủa Mugrave - Oatesđưa ra các nguyên tắc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách dựa trên cách tiếp cận chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng; lý thuyết của Brenna-Buchana giải thích tác động của phân cấp quản lý NSNN dưới góc nhìn lựa chọn công. Mặc dù có cách tiếp cận khác nhau, nhưng các lý thuyết nàyđều cho rằng phân cấp quản lý NSNNnhiều hơn cho các cấp chính quyền thấp nhất sẽ thúc đẩy tăng trưởng, giảm đói nghèo và bất bình đẳng thông qua: phân bổ nguồn lực hiệu quả,ổn định kinh tế vĩ mô vàcải thiện chất lượng quản trị nhà nước của chính quyền các cấp. Ở Việt Nam, xu hướng phân cấp quản lý NSNN bắt đầu rõ nét từ những năm 1990 với việc ban hành Nghị quyết số 186/HĐBT ngày 27-11-1989 của Hội Đồng Bộ Trưởng về phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương. Luật NSNN năm 1996 là văn bản luật đầu tiên qui định rõ về phân cấp quản lý NSNN, tạo thế chủ động và độc lập tương đối cho các chính quyền địa phương (CQĐP) trong mối quan hệ với chính quyền trung ương (CQTƯ) về quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, Luật NSNN năm 2002 đã tăng cường quyền lực của CQĐP trong quyết định dự toán ngân sách, tăng thêm các khoản thu cho ngân sách địa phương (NSĐP) với mục tiêu nâng cao năng lực và chủ động cho các cấp CQĐP. Theo đó,các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNNở Việt Nam chủ yếu đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNNnhằm tìm ra các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNNtrong từng giai đoạn nhất định. Cũngcó một số nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng