Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) được coi là một trong những
nội dung quan trọng trong quá trình cải cách quản lý tài chính công ở các quốc
gia.Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNNthường tập trung giải thích tác
động của phân cấp quản lý NSNNđến nền kinh tế và xã hội.Lý thuyết phân cấp
quản lý NSNN gồmhai nhánh: lý thuyếtcủa Mugrave - Oatesđưa ra các nguyên tắc
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách dựa trên cách tiếp
cận chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng; lý thuyết của Brenna-Buchana giải thích
tác động của phân cấp quản lý NSNN dưới góc nhìn lựa chọn công. Mặc dù có
cách tiếp cận khác nhau, nhưng các lý thuyết nàyđều cho rằng phân cấp quản lý
NSNNnhiều hơn cho các cấp chính quyền thấp nhất sẽ thúc đẩy tăng trưởng, giảm
đói nghèo và bất bình đẳng thông qua: phân bổ nguồn lực hiệu quả,ổn định kinh tế
vĩ mô vàcải thiện chất lượng quản trị nhà nước của chính quyền các cấp.
202 trang |
Chia sẻ: lecuong1825 | Lượt xem: 2440 | Lượt tải: 5
Bạn đang xem trước 20 trang tài liệu Luận án Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam, để xem tài liệu hoàn chỉnh bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, bản luận án "Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở
Việt Nam" là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu, tư liệu sử dụng trong
luận án là trung thực, có nguồn gốc, xuất xứ rõ ràng và được ghi trong danh mục
tài liệu tham khảo
Tác giả luận án
Nguyễn Xuân Thu
ii
LỜI CẢM ƠN
Trước hết, tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy cô giáo trường Đại học Kinh
tế quốc dân, Viện Ngân hàng - Tài chính, Viện Đào tạo Sau đại học đã giảng dạy
và trang bị cho tôi các kiến thức, kỹ năng nghiên cứu trong suốt khóa học.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với PGS.TS Nguyễn Thị
Bất, người đã tận tình giúp đỡ và hướng dẫn, đóng góp các ý kiến quí báu cho tôi
trong suốt quá trình thực hiện luận án này.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia,
lãnh đạo khoa Quản lý tài chính công, các chuyên gia, các đồng nghiệp và bạn bè
đã giúp đỡ, ủng hộ tôi hoàn thành luận án này.
Sau cùng tôi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ, động viên của gia đình
trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận án
Tác giả luận án
Nguyễn Xuân Thu
iii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii
MỤC LỤC ....................................................................................................................... iii
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ....................................................................................... vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU ......................................................................................... vii
DANH MỤC HÌNH VẼ ................................................................................................ ix
DANH MỤC PHỤ LỤC ................................................................................................. x
PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ............................................................ 6
1.1. Các nghiên cứu quốc tế về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .......... 6
1.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định
kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước ........................................................................ 6
1.1.2. Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước đến quản trị nhà nước .............................................................. 10
1.2. Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam ...................... 13
1.3. "Khoảng trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ............ 18
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................. 20
CHƯƠNG 2: LÝ THUYẾT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC .................................................................................................................... 21
2.1. Bản chất, hình thức và nội dung phân cấp quản lý NSNN ..................... 21
2.1.1. Bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................... 21
2.1.2. Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................. 22
2.1.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ................................... 24
2.2. Các quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ...................... 26
2.2.1. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave - Oates ................... 26
2.2.2. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN theo quan điểm lựa chọn công ...... 30
iv
2.2.3. Những ưu điểm và nhược điểm khi phân cấp quản lý NSNN .............. 33
2.3. Đo lường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..................................... 35
2.4. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước .............. 38
2.4.1. Quản trị nhà nước và đo lường quản trị nhà nước ................................ 38
2.4.2. Tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản
trị nhà nước ...................................................................................................... 42
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................................. 47
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG Ở VIỆT NAM ............................................................................................. 48
3.1. Bối cảnh kinh tế và thu chi NSNN giai đoạn 2004-2013.......................... 48
3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam ......... 52
3.2.1. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP ............. 52
3.2.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP ............. 62
3.2.3. Bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương .................... 75
3.2.4. Vay nợ của chính quyền địa phương ..................................................... 79
3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam ........................ 80
KẾT LUẬT CHƯƠNG 3 ............................................................................................. 83
CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM TÁC ĐỘNG CỦA ..................... 84
PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẾN QUẢN TRỊ
NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM .................... 84
4.1. Giả thuyết nghiên cứu thực nghiệm .......................................................... 84
4.2. Dữ liệu nghiên cứu và các biến .................................................................. 87
4.2.1. Dữ liệu nghiên cứu ................................................................................ 87
4.2.2. Các biến đo lường phân cấp quản lý ngân sách địa phương ................. 87
4.2.3.Các biến đo lường quản trị nhà nước của CQĐP ................................... 89
4.2.4. Các biến kiểm soát ................................................................................ 90
4.3. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................... 92
4.3.1.Hồi qui dữ liệu bảng tĩnh: ....................................................................... 92
v
4.3.2.Hồi qui dữ liệu bảng động: ..................................................................... 94
4.4. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm .............................................................. 95
4.4.1. Mô tả thống kê ....................................................................................... 95
4.4.2. Kết quả hồi qui ...................................................................................... 97
4.5. Những kết quả rút ra từ phân tích thực nghiệm ................................... 112
4.5.1. Kết luận từ phân tích thực nghiệm ...................................................... 112
4.5.2. Những đóng góp cho lý thuyết phân cấp quản lý NSNN .................... 113
4.5.3. Những gợi ý chính sách về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam ...... 114
KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ........................................................................................... 116
CHƯƠNG 5: CÁC KHUYẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ .................. 117
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM ....................................................... 117
5.1. Định hướng phân cấp quản lý NSĐP trong giai đoạn tới ..................... 117
5.1.1 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ............................... 117
5.1.2. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ......................... 118
5.2. Các khuyến nghị về phân cấp quản lý ngân sách địa phương ............. 120
5.2.1. Khuyến nghị về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách ............................. 120
5.2.2. Khuyến nghị về phân cấp nguồn thu ngân sách .................................. 123
5.2.3. Hoàn thiện hệ thống bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền .... 128
5.2.4. Hoàn thiện quản lý vay nợ của chính quyền địa phương .................... 130
5.2.5. Các giải pháp hỗ trợ khác .................................................................... 132
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 135
TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 137
PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 146
vi
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CQĐP Chính quyền địa phương
CQTƯ Chính quyền trung ương
HĐND Hội đồng nhân dân
GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)
NSNN Ngân sách nhà nước
NSĐP Ngân sách địa phương
NSTƯ Ngân sách trung ương
FE Mô hình hồi qui tác động cố định (Fixed Effect)
RE Mô hình hồi qui tác động ngẫu nhiên (Random Effect)
POLS Mô hình hồi qui dữ liệu bảng theo phương pháp bình
phương nhỏ nhất (Pooled - Ordinary Least Squares)
GMM Mô hình hồi qui dữ liệu bảng động (Generalized
Method of Moments)
PCI Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (Provicial
Competitiveness Index)
GTGT Giá trị gia tăng
TNDN Thu nhập doanh nghiệp
TNCN Thu nhập cá nhân
TTĐB Tiêu thụ đặc biệt
XDCB Xây dựng cơ bản
XNK Thuế xuất nhập khẩu
vii
DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 3.1: Tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN ............................................ 53
Bảng 3.2: Cơ cấu chi NSĐP theo nhiệm vụ chi cho từng lĩnh vực ....................... 54
Bảng 3.3: Tỷ trọng chi ngân sách cấp tỉnh, huyện trong tổng chi NSĐP ............. 56
Bảng 3.4: Tỷ trọng thu NSTƯ và NSĐP được hưởng theo phân cấp trong tổng
thu cân đối NSNN giai đoạn 2004 - 2013 ............................................ 63
Bảng 3.5: Tỷ trọng các khoản thu thường xuyên NSĐP được hưởng 100%
trong tổng thu NSĐP được hưởng theo phân cấp ................................. 64
Bảng 3.6: Tỷ lệ % phân chia đối với các sắc thuế phân chia của các địa phương
có điều tiết về ngân sách trung ương .................................................... 66
Bảng 3.7: Thu các cấp NSĐP so với tổng thu NSĐP hưởngtheo phân cấp ........... 68
Bảng 3.8: Mức độ tự chủ về nguồn thu của các cấp CQĐP .................................. 69
Bảng 3.9: Tỷ trọng nguồn thu huy động đầu tư NSĐP theo khoản 3 điều 8 luật
NSNN so với thu NSNN và chi NSĐP ................................................. 79
Bảng 4.1: Mô tả các biến và ký hiệu sử dụng trong mô hình ................................ 91
Bảng 4.2: Thống kê dữ liệu các biến...................................................................... 96
Bảng 4.3: Tương quan giữa các biến ..................................................................... 97
Bảng 4.4a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo
mô hình tĩnh .......................................................................................... 99
Bảng 4.4b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo
mô hình động ...................................................................................... 100
Bảng 4.5a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tế theo theo
mô hình tĩnh ........................................................................................ 101
Bảng 4.5b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tế theo mô
hình động ............................................................................................ 102
Bảng 4.6a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí không chính
thức theo mô hình tĩnh ........................................................................ 104
viii
Bảng 4.6b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí không chính
thức theo mô hình động ...................................................................... 105
Bảng 4.7a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến tiếp cận và sở hữu đất
đai theo mô hình tĩnh .......................................................................... 106
Bảng 4.7b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến tiếp cận và sở hữu đất
đai theo mô hình động ........................................................................ 107
Bảng 4.8a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến minh bạch theo mô hình
tĩnh ...................................................................................................... 108
Bảng 4.8b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến minh bạchtheo mô hình
động .................................................................................................... 109
Bảng 4.9a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí thời gian theo
mô hình tĩnh ........................................................................................ 110
Bảng 4.9b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí thời gian theo
mô hình động ...................................................................................... 111
ix
DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 3.1: Tốc độ tăng trưởng GDP và CPI qua các năm ..........................................49
Hình 3.2: Qui mô thu ngân sách nhà nước Việt Nam theo GDP ..............................50
Hình 3.3: Qui mô chi NSNN Việt Nam theo GDP ...................................................51
Hình 3.4: Thu ngân sách địa phương phân theo nguồn ............................................87
Hình 3.5: Các khoản bổ sung cho ngân sách địa phương .........................................76
Hình 3.6: Tỷ trọng bổ sung ngân sách trong tổng chi ngân sách địa phương năm
2012 .........................................................................................................78
x
DANH MỤC PHỤ LỤC
Phụ lục 1.1: Tóm tắt các nghiên cứu đã thực hiện về phân cấp quản lý NSNN
và chất lượng quản trị nhà nước ..................................................... 146
Phụ lục 2.1: Phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền .......................... 151
Phụ lục 4.1: Phân cấp quản lý chi NSĐP và đào tạo lao động ............................ 156
Phụ lục 4.2: Phân cấp quản lý thu NSĐP và đào tạo lao động ............................ 157
Phụ lục 4.3: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và đào tạo lao động ........ 158
Phụ lục 4.4: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và đào tạo lao động ........ 159
Phụ lục 4.5: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và đào tạo lao động ........... 160
Phụ lục 4.6: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và đào tạo lao động ............ 161
Phụ lục 4.7: Phân cấp quản lý chi NSĐP và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...... 162
Phụ lục 4.8: Phân cấp quản lý thu NSĐP và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...... 163
Phụ lục 4.9: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và tỷ suất chết của trẻ
dưới 1 tuổi ...................................................................................... 164
Phụ lục 4.10: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và tỷ suất chết của trẻ
dưới 1 tuổi ...................................................................................... 165
Phụ lục 4.11: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và tỷ suất chết của trẻ 1
tuổi .................................................................................................. 166
Phụ lục 4.12: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và tỷ suất chết của trẻ 1
tuổi .................................................................................................. 167
Phụ lục 4.13: Phân cấp quản lý chi NSĐP và chi phí không chính thức ............. 168
Phụ lục 4.14: Phân cấp quản lý thu NSĐP và chi phí không chính thức ............. 169
Phụ lục 4.15: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và chi phí không chính
thức ................................................................................................. 170
Phụ lục 4.16: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và chi phí không chính
thức ................................................................................................. 171
xi
Phụ lục 4.17: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và chi phí không chính
thức ................................................................................................. 172
Phụ lục 4.18: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và chi phí không chính
thức ................................................................................................. 173
Phụ lục 4.19: Phân cấp quản lý chi NSĐP và tiếp cận và sở hữu đất đai ............ 174
Phụ lục 4.20: Phân cấp quản lý thu NSĐP và tiếp cận và sở hữu đất đai ............ 175
Phụ lục 4.21: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và sở hữu đất đai ........... 176
Phụ lục 4.22: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và sở hữu đất đai .......... 177
Phụ lục 4.23: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và sở hữu đất đai .............. 178
Phụ lục 4.24: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và sở hữu đất đai .............. 179
Phụ lục 4.25: Phân cấp quản lý chi NSĐP và minh bạch .................................... 180
Phụ lục 4.26: Phân cấp quản lý thu NSĐP và minh bạch .................................... 181
Phụ lục 4.27: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và minh bạch ................. 182
Phụ lục 4.28: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và minh bạch ................. 183
Phụ lục 4.29: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và minh bạch .................... 184
Phụ lục 4.30: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và minh bạch .................... 185
Phụ lục 4.31: Phân cấp quản lý chi NSĐP và chi phí thời gian ........................... 186
Phụ lục 4.32: Phân cấp quản lý thu NSĐP và chi phí thời gian ........................... 187
Phụ lục 4.33: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và chi phí thời gian ....... 188
Phụ lục 4.34: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và chi phí thời gian ....... 189
Phụ lục 4.35: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và chi phí thời gian .......... 190
Phụ lục 4.36: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và chi phí thời gian .......... 191
1
PHẦN MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) được coi là một trong những
nội dung quan trọng trong quá trình cải cách quản lý tài chính công ở các quốc
gia.Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNNthường tập trung giải thích tác
động của phân cấp quản lý NSNNđến nền kinh tế và xã hội.Lý thuyết phân cấp
quản lý NSNN gồmhai nhánh: lý thuyếtcủa Mugrave - Oatesđưa ra các nguyên tắc
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách dựa trên cách tiếp
cận chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng; lý thuyết của Brenna-Buchana giải thích
tác động của phân cấp quản lý NSNN dưới góc nhìn lựa chọn công. Mặc dù có
cách tiếp cận khác nhau, nhưng các lý thuyết nàyđều cho rằng phân cấp quản lý
NSNNnhiều hơn cho các cấp chính quyền thấp nhất sẽ thúc đẩy tăng trưởng, giảm
đói nghèo và bất bình đẳng thông qua: phân bổ nguồn lực hiệu quả,ổn định kinh tế
vĩ mô vàcải thiện chất lượng quản trị nhà nước của chính quyền các cấp.
Ở Việt Nam, xu hướng phân cấp quản lý NSNN bắt đầu rõ nét từ những
năm 1990 với việc ban hành Nghị quyết số 186/HĐBT ngày 27-11-1989 của Hội
Đồng Bộ Trưởng về phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương. Luật NSNN năm
1996 là văn bản luật đầu tiên qui định rõ về phân cấp quản lý NSNN, tạo thế chủ
động và độc lập tương đối cho các chính quyền địa phương (CQĐP) trong mối
quan hệ với chính quyền trung ương (CQTƯ) về quản lý và sử dụng NSNN. Đặc
biệt, Luật NSNN năm 2002 đã tăng cường quyền lực của CQĐP trong quyết định
dự toán ngân sách, tăng thêm các khoản thu cho ngân sách địa phương (NSĐP) với
mục tiêu nâng cao năng lực và chủ động cho các cấp CQĐP. Theo đó,các nghiên
cứu về phân cấp quản lý NSNNở Việt Nam chủ yếu đánh giá thực trạng phân cấp
quản lý NSNNnhằm tìm ra các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý
NSNNtrong từng giai đoạn nhất định. Cũngcó một số nghiên cứu về tác động của
phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng