Luận án Quản lý nhà nước về giáo dục đại học trong điều kiện xã hội hóa dịch vụ công

BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN QUANG SÁNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý Công Mã số: 934 0403 HÀ NỘI – 2023 BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN QUANG SÁNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý Công Mã số: 934 0403 Người hướng dẫn: 1. GS.TS. Nguyễn Hữu Khiển 2. PGS.TS. Trương Quốc Chính HÀ NỘI - 2023 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các tài liệu, số liệu trích dẫn trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào. Tác giả luận án ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................... i MỤC LỤC ............................................................................................................. ii DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ CÁI VIẾT TẮT .................................................. v DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ .......................................................................... vi PHẦN MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1 CHƯƠNG I: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .................................. 9 1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG ....... 9 1.1.1. Các công trình ngoài nước .......................................................................... 9 1.1.2. Các công trình trong nước ......................................................................... 11 1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG ........................... 20 1.2.1. Các công trình ngoài nước ........................................................................ 20 1.2.2. Các công trình trong nước ......................................................................... 25 1.3. MỘT SỐ NHẬN XÉT VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU..................................................................................................... 29 Chương II: CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG ............................... 32 2.1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ DỊCH VỤ CÔNG VÀ XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG ...... 32 2.1.1. Khái niệm dịch vụ công ............................................................................ 32 2.1.2. Xã hội hóa dịch vụ công ............................................................................ 34 2.2. QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG ......................................................................... 44 2.2.1. Khái quát quản lý nhà nước về giáo dục đại học ....................................... 44 2.2.2. Sự cần thiết của quản lý nhà nước về giáo dục đại học trong điều kiện xã hội hóa dịch vụ công ........................................................................................... 52 2.2.3. Nội dung quản lý nhà nước về giáo dục đại học trong điều kiện xã hội hóa dịch vụ công ........................................................................................................ 57 2.3. NHỮNG YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG ........................... 67 2.3.1. Yếu tố chính trị .......................................................................................... 67 iii 2.3.2. Hệ thống pháp luật .................................................................................... 69 2.3.3. Năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ................................................ 711 2.3.4. Nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất ....................................................... 71 2.3.5. Truyền thông và công nghệ thông tin ..................................................... 733 2.3.6. Hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa ........................................................... 744 2.4. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM ........................................................................................ 75 2.4.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về giáo dục đại học trong điều kiện xã hội hóa dịch vụ công ở một số quốc gia ............................................................................. 75 2.4.2. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam .................................................... 85 Kết luận chương .................................................................................................. 88 CHƯƠNG III: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM . 89 3.1. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM .................................................................................... 89 3.1.1. Về mạng lưới .............................................................................................. 90 3.1.2. Về quy mô .................................................................................................. 92 3.1.3. Về giảng viên .............................................................................................. 93 3.2. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG .................. 95 3.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật, chính sách về giáo dục đại học ................................................................................................... 95 3.2.2.Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về giáo dục đại học ........................... 102 3.2.3. Huy động, quản lý và sử dụng các nguồn lực để phát triển giáo dục đại học .... 105 3.2.4. Kiểm định chất lượng giáo dục đại học ................................................ 1188 3.2.5. Thanh tra, kiểm tra đối với giáo dục đại học ........................................... 1222 3.2.6. Quản lý hoạt động hợp tác quốc tế về giáo dục đại học ....................... 1266 3.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG ...................... 13030 3.3.1. Kết quả đạt được ................................................................................... 13030 iv 3.3.2. Những hạn chế ...................................................................................... 13434 3.3.3. Nguyên nhân hạn chế .............................................................................. 1399 Kết luận chương ............................................................................................. 14141 CHƯƠNG IV: ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG .............................................................................................................. 1422 4.1. QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG CỦA ĐẢNG VỀ QUẢN LÝ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG .............. 1422 4.1.1. Quan điểm, định hướng phát triển về giáo dục ..................................... 1422 4.1.2. Định hướng quản lý giáo dục đại học trong điều kiện xã hội hóa dịch vụ công.. ....................................................................................................... 1444 4.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC TRONG ĐIỀU KIỆN XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG ...................... 1499 4.2.1. Đổi mới vai trò quản lý của nhà nước kết hợp với mở rộng quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của các cơ sở giáo dục đại học ............................................ 1499 4.2.2. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về giáo dục đại học . 1577 4.2.3. Hoàn thiện chính sách phát triển giáo dục đại học ............................. 16060 4.2.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra giám sát hoạt động của giáo dục đại học ............................................................................................................. 1655 4.2.5. Tăng cường phân cấp quản lý, nâng cao năng lực của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong quản lý nhà nước về giáo dục đại học .................. 1677 4.2.6. Thành lập các tổ chức kiểm định chất lượng giáo dục đại học độc lập 1733 4.2.7. Tăng cường xã hội hóa giáo dục đại học .............................................. 1766 Kết luận chương .............................................................................................. 1877 DANH MỤC TẠI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 19292 PHỤ LỤC ........................................................................................................ 2055 v DANH MỤC KÝ HIỆU, CHỮ CÁI VIẾT TẮT CĐ Cao đẳng CL Công lập CP Chính phủ DVC Dịch vụ công ĐH Đại học ĐT Đào tạo GD Giáo dục GDĐH Giáo dục Đại học GD&ĐT Giáo dục và Đào tạo GV Giảng viên KĐCLGD Kiểm định chất lượng giáo dục NCL Ngoài công lập NCKH Nghiên cứu khoa học NN Nhà nước Nxb Nhà xuất bản QL Quản lý QLNN Quản lý nhà nước SV Sinh viên TTCP Thủ tướng Chính phủ UBND Ủy ban nhân dân XH Xã hội XHH Xã hội hóa vi DANH MỤC BẢNG, BIỂU ĐỒ Bảng 3.1. Tỷ lệ chi NSNN cho giáo dục đại học công lập trên GDP tổng chi NSNN và tổng chi NSNN cho giáo dục ............................................................ 110 Bảng 3.2. Số lượng các cơ sở GDĐH được thẩm định và công nhận kết quả: chất lượng Chương trình đào tạo và chất lượng Cơ sở giáo dục (giai đoạn 2016- 2021)(Danh sách cụ thể xem Phụ lục 5) ........................................................... 119 Biểu đồ 3.1. Số lượng cơ sở GDĐH từ năm 2015 - 2020 ................................... 91 Biểu đồ 3.2. Số lượng sinh viên giai đoạn 2015 - 2020 ...................................... 92 Biểu đồ 3.3. Số lượng giảng viên đại học giai đoạn 2015 - 2020 ....................... 93 Biểu đồ 3.4. Cơ cấu đội ngũ giảng viên tính đến 31/12/2020 ............................ 94 Biểu đồ 3.5. Thực trạng ban hành và thực hiện hệ thống VBPL QL về GDĐH 96 Biểu đồ 3.6. Thực trạng chính sách phát triển giáo dục đại học ......................... 99 Biểu đồ 3.7. Thực trạng tổ chức bộ máy quản lý GDĐH ................................. 103 Biểu đồ 3.8. Thực trạng chính sách huy động nguồn lực cho GDĐH .............. 107 Biểu đồ 3.9. Cơ cấu chi trung bình NSNN trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo ở các địa phương giai đoạn 2015-2020 ................................................................ 111 Biểu đồ 3.10. Nguồn NSNN và nguồn XHH chi cho giáo GD&ĐT giai đoạn 2015-2020 .......................................................................................................... 112 Biểu đồ 3.11. Thực trạng công tác kiểm định GDĐH ...................................... 119 Biểu đồ 3.12. Thực trạng thanh tra, kiểm tra đối với GDĐH ........................... 123 Biểu đồ 3.13. Thực trạng hoạt động hợp tác quốc tế về GDĐH ....................... 126 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Đề tài được chọn nghiên cứu xuất phát từ những lý do sau đây: Thứ nhất: Vai trò của giáo dục đại học đối với sự phát triển trong bối cảnh hiện nay. Thế giới đang bước vào một xã hội mà vai trò của tri thức quan trọng hơn bao giờ hết. Nên vai trò của GDĐH lại càng được quan tâm hơn bất kỳ một hệ thống nào trong xã hội. Giáo dục đại học luôn đóng vai trò quan trọng đối với đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao, có phẩm chất đạo đức tốt, giỏi về chuyên môn, nhạy bén, giàu óc sáng tạo có đủ năng lực bắt kịp với tốc độ hội nhập và phát triển của thế giới, từ đó góp phần thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc gia. Vai trò của giáo dục đại học càng trở nên vô cùng quan trọng trong thời đại cuộc Cách mạng Công nghiệp lần thứ Tư đang có những tác động to lớn đối với tất cả các quốc gia, dân tộc. Đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, giáo dục đại học đang giữ vai trò chủ chốt, kéo cả đoàn tàu giáo dục, kinh tế và văn hóa đất nước đi vào hội nhập kinh tế quốc tế một cách chủ động. Mặt khác, chỉ có giáo dục đại học mới góp phần thực sự, nhanh chóng rút ngắn khoảng cách tụt hậu giữa Việt Nam và các nước phát triển. Chính vì vậy Nhà nước luôn xác định: đầu tư cho giáo dục cần được quan tâm và ưu tiên hàng đầu giáo dục và đào tạo được coi là nhân tố quyết định sự thành bại của quốc gia. Điều này cũng được thể hiện rõ trong Luật Giáo dục 2019 “Giáo dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu, là sự nghiệp của Nhà nước và của toàn dân”. Thứ hai: Xuất phát từ yêu cầu đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục đại học Đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục, đào tạo, phát triển nguồn nhân lực, đã từng được khẳng định trong các văn kiện của Đảng, đặc biệt là trong Nghị quyết số 29 của Hội nghị Trung ương 8, khóa XI, khẳng định đây không chỉ là quốc sách hàng đầu, là “chìa khóa” mở ra con đường đưa đất nước tiến lên phía trước, mà còn là “mệnh lệnh” của cuộc sống. Trong Văn kiện đại hội Đảng luôn kế thừa quan điểm chỉ đạo của nhiệm kỳ trước, Đảng ta đưa ra đường lối đổi mới căn bản, 2 toàn diện giáo dục, đào tạo, phát triển nguồn nhân lực, xác định đây là một kế sách, quốc sách hàng đầu, tiêu điểm của sự phát triển, mang tính đột phá, khai mở con đường phát triển nguồn nhân lực Việt Nam trong thế kỷ XXI, khẳng định triết lý nhân sinh mới của nền giáo dục nước nhà “dạy người, dạy chữ, dạy nghề”. Vì sao phải đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục, đào tạo và phát triển nguồn nhân lực? Các văn kiện của Đảng đã chỉ rõ chất lượng, hiệu quả GD&ĐT còn thấp so với yêu cầu, nhất là GDĐH, giáo dục nghề nghiệp. Hệ thống GD và đào tạo thiếu liên thông giữa các trình độ và các phương thức giáo dục đào tạo; còn nặng lý thuyết, nhẹ thực hành. Đào tạo thiếu gắn kết với nghiên cứu khoa học, sản xuất kinh doanh và nhu cầu của thị trường lao động; chú trọng đúng mức việc giáo dục đạo đức, lối sống và kỹ năng làm việc. Chất lượng GDĐH chưa tiếp cận được với trình độ tiên tiến trong khu vực và trên thế giới, mặt khác chưa đáp ứng với các ngành nghề trong xã hội; Hiệu quả hoạt động giáo dục chưa cao. Tỷ lệ lao động đã qua đào tạo còn thấp: còn nhiều học sinh, sinh viên sau khi tốt nghiệp chưa có việc làm; Cơ cấu trình độ, cơ cấu ngành nghề, cơ cấu vùng miền đã được khắc phục một bước song vẫn còn mất cân đối; Đội ngũ nhà giáo thiếu về số lượng và nhìn chung thấp về chất lượng; Cơ sở vật chất của nhà trường còn thiếu thốn; Chương trình, giáo trình, phương pháp giáo dục chậm đổi mới, chậm hiện đại hóa; Công tác quản lý giáo dục còn kém hiệu quả. Đặc biệt trong xu thế xã hội hóa và hội nhập quốc tế chúng ta vẫn chưa tạo điều kiện và tận dụng được mọi nguồn lực ngoài nhà nước. Vì vậy, đổi mới giáo dục đại học trong điều kiện mới là yêu cầu tất yếu để xây dựng một nền giáo dục đại học hiệu quả, đưa giáo dục Việt Nam tiệm cận với nền giáo dục trong khu vực và thế giới. Thứ ba: xã hội hóa dịch vụ công đặt ra nhiều vấn đề mới cho quản lý nhà nước về giáo dục đại học cần phải giải quyết Xã hội hóa là quá trình huy động, tổ chức tham gia rộng rãi, chủ động của nhân dân và các tổ chức vào hoạt động cung ứng DVC trên cơ sở phát huy tính sáng tạo và khả năng đóng góp của mỗi người trên cơ sở tăng cường vai trò của NN. Xã hội hóa là một chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta nhằm cải thiện hiệu quả 3 cung ứng DVC vì từ thực tế có rất nhiều tổ chức công hoạt động kém hiệu quả, gây tổn thất cho xã hội và lãng phí nguồn lực ngân sách do nhân dân đóng góp. Sự tham gia của nhiều chủ thể trong cung cấp DVC trong đó có GDĐH đã đặt ra nhiều vấn đề mà nhà nước cần giải quyết: làm thế nào để nâng cao chất lượng DVC mà không làm giảm đi vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước; Nhà nước cần làm gì để tạo ra môi trường công bằng, bình đẳng cho các chủ thể tham gia cung cấp DVC (trong đó có GDĐH) một cách tốt nhất; Nhà nước cần phải tạo động lực, mở rộng khả năng tham gia rộng rãi của các tầng lớp xã hội trong cung ứng DVC. Đồng thời, Nhà nước cần có những biện pháp, chính sách và hệ thống công cụ hữu hiệu để đảm bảo chất lượng DVC cũng như quá trình xã hội hóa đạt được mục tiêu và kết quả mong muốn... Thực tiễn quản lý nhà nước về giáo dục đại học trong điều kiện xã hội hóa dịch vụ công còn nhiều bất cập Trong thời gian vừa qua, hoạt động quản lý đối với GDĐH đã từng bước được hoàn thiện. Tư duy quản lý đối với GDĐH đã được đổi mới theo hướng quản lý chất lượng với những bước đi cụ thể và phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Môi trường cho hệ thống cơ sở GDĐH CL và NCL hoạt động đã được hình thành và dần phát huy hiệu quả; Quyền tự chủ của các trường được mở rộng và đảm bảo; Thể chế quản lý về tài chính và cơ sở vật chất của các cơ sở GDĐH cũng được xây dựng hoàn thiện nhằm bảo đảm những điều kiện cần thiết cho chất lượng GDĐH. Đa kênh hóa hệ thống cung cấp và phân hóa mức tài trợ nguồn lực cho giáo dục đại học; khuyến khích đầu tư nước ngoài vào GDĐH; coi trọng và thu hút các nguồn lực đầu tư từ bên ngoài... Mặc dù vậy, hoạt động quản lý đối với GDĐH trong điều kiện XHH vẫn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập như: Chưa hoàn thiện được khung pháp lý về phân cấp quản lý đối với cơ sở GDĐH; Thể chế quản lý GDĐH chậm được đổi mới và còn tập trung nhiều vào vấn đề quản lý hành chính các cơ sở GDĐH; Hệ thống thể chế quản lý GDĐH còn thiếu đồng bộ, hệ thống; Chính sách phát triển GDĐH đã hướng tới mục tiêu nhưng chưa thể hiện được hiệu quả và tính hiện thực. Chưa phát huy được các công cụ của chính sách tài chính và chính sách đầu tư đối với GDĐH; Chưa huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực xã hội vào việc phát triển 4 giáo dục đại học; Việc đảm bảo công bằng giữa các cơ sở ĐH công lập và NCL vẫn còn là dấu hỏi lớn trong công tác quản lý nhà nước; Thể chế, chính sách về học phí, lệ phí và học bổng chưa thực sự đảm bảo sự công bằng trong GDĐH về quyền và nghĩa vụ của sinh viên; Cơ chế kiểm tra giám sát và xử lý vi phạm pháp luật về hoạt động GDĐH chưa được thực hiện hiệu quả... Do vậy, nghiên cứu sinh chọn “Quản lý nhà về giáo dục đại học trong điều kiện xã hội hóa dịch vụ công” làm đề tài nghiên cứu luận án tiến sĩ. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu nhằm hệ thống hóa lý luận về xã hội hóa dịch vụ công và quản lý nhà nước về giáo dục đại học trong điều kiện XHHDVC, trên cơ sở đó phân tích, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về GDĐH trong điều kiện XHH DVC ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện mục đích trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ sau: - Tổng hợp và phân tích tài liệu để xây dựng tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án để chứng minh tính mới, tính không trùng lắp của luận án. - Luận giải và hệ thống hóa những nội dung lý luận cơ bản liên quan đến dịch vụ công, XHH DVC và quản lý nhà nước về GDĐH trong điều kiện XHH DVC. - Điều tra, khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng QLNN về GDĐH khi XHH dịch vụ công. Xác định những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng QLNN về GDĐH trong điều kiện XHH dịch vụ công. - Tổng hợp kết quả nghiên cứu từ khảo sát thực trạng, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN về GDĐH trong điều kiện XHH dịch vụ công ở Việt Nam. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là các nội dung quản lý nhà nước về giáo dục đại học trong điều kiện XHHDVC. 5 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về nội dung: nghiên cứu các nội dung quản lý nhà nước về GDĐH khi thực hiện XHH GDĐH: thể chế, bộ máy quản lý, nguồn lực cho GDĐH và kiểm tra giám sát hoạt động GDĐH, kiểm định CLGDĐH... Về không gian: Luận án nghiên cứu quản lý giáo dục đại học trong đ