Luận án Quản lý nhà nước về môi trường biển ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HOÀNG NHẤT THỐNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ MÔI TRƢỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - 2024 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HOÀNG NHẤT THỐNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ MÔI TRƢỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM Ngành : Quản lý công Mã số : 9 34.04.03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC : 1. PGS.TS. Nguyễn Chu Hồi 2. PGS.TS. Trần Thị Cúc HÀ NỘI - 2024 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng mình với các thông tin, dữ liệu, số liệu đƣợc trình bày tại Luận án bảo đảm sự trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và đƣợc trích dẫn đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu của Luận án chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào. Hà Nội, ngày tháng năm 2024 Tác giả luận án Hoàng Nhất Thống LỜI CẢM ƠN Để thực hiện Luận án này, Nghiên cứu sinh (NCS) đã nhận đƣợc sự quan tâm chỉ bảo, hƣớng dẫn tận tình về thực hiện nội, phƣơng pháp nghiên cứu khoa học và sự động viên, khích lệ của PGS.TS Nguyễn Chu Hồi và PGS.TS Trần Thị Cúc; sự tạo điều kiện, giúp đỡ trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài Luận án của Ban Giám đốc, Ban Quản lý đào tạo Sau đại học, Khoa Quản lý xã hội, quý thầy, cô trong Học viện Hành chính Quốc gia; sự hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình học tập, điều tra, thu thập thông tin từ các đơn vị trực thuộc Cục Biển và Hải đảo Việt Nam, Vụ Pháp chế - Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, Sở Tài nguyên và Môi trƣờng các địa phƣơng có biển; sự đóng góp ý kiến quý báu cho đề tài Luận án của các nhà quản lý, nhà khoa học. Trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu, NCS cũng nhận đƣợc sự động viên, khích lệ, giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi của gia đình, ngƣời thân, bạn bè và đồng nghiệp. Thông qua Luận án này, NCS trân trọng bày tỏ lòng cảm ơn đến PGS. TS Nguyễn Chu Hồi, PGS. TS Trần Thị Cúc, quý thầy cô của Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo và công chức Vụ Pháp chế, Cục Biển và Hải đảo Việt Nam, Sở Tài nguyên và Môi trƣờng các địa phƣơng có biển cũng nhƣ các nhà quản lý, nhà khoa học, gia đình, ngƣời thân, bạn bè và đồng nghiệp đã có những giúp đỡ quý báu để NCS hoàn thành Luận án. Dù đã rất cố gắng, nhƣng chắc chắn kết quả nghiên cứu của Luận án vẫn còn những thiếu sót cả về nội dung và hình thức, NCS rất mong tiếp tục nhận đƣợc ý kiến đóng góp của các thầy, cô và đồng nghiệp để hoàn thiện, nâng cao chất lƣợng đề tài Luận án này. Hà Nội, ngày tháng năm 2024 Tác giả Luận án Hoàng Nhất Thống MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................................... 1 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ MÔI TRƢỜNG BIỂN TRÊN THẾ GIỚI VÀ Ở VIỆT NAM ......................... 10 1.1. Tình hình nghiên cứu quản lý môi trƣờng biển trên thế giới và ở Việt Nam ........ 10 1.1.1. Các nghiên cứu quản lý môi trường biển trên thế giới ....................................... 10 1.1.2. Các nghiên cứu quản lý môi trường biển trong nước ......................................... 14 1.2. Một số nhận xét về những công trình đã nghiên cứu .................................................. 20 1.2.1. Các vấn đề đã làm được....................................................................................... 20 1.2.2. Các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ ................................................. 22 1.2.3. Những vấn đề cần phải giải quyết trong Luận án ............................................... 24 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ........................................................................................ 25 Chƣơng 2 CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ MÔI TRƢỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM .................................................................................................... 26 2.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ MÔI TRƢỜNG BIỂN ............................................................................................................................... 26 2.1.1. Các khái niệm liên quan .................................................................................. 26 2.1.2. Sự cần thiết quản lý nhà nước về môi trường biển ......................................... 30 2.1.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước về môi trường biển .......................................... 31 2.1.4. Đặc điểm của quản lý nhà nước về môi trường biển ...................................... 33 2.1.5. Nội dung của quản lý nhà nước về môi trường biển ........................................... 36 2.1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về môi trường biển ...................... 37 2.2. Quản lý môi trƣờng biển của một số nƣớc khu vực biển Đông Á và kinh nghiệm có giá trị tham khảo cho Việt Nam ............................................................ 39 2.2.1. Quản lý nhà nước về môi trường biển của một số nước khu vực biển Đông Á . 39 2.2.2. Các bài học có giá trị tham khảo cho Việt Nam ................................................. 55 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 .............................................................................................. 57 Chƣơng 3 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ MÔI TRƢỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM ................................................................................................................ 58 3.1. Tổng quan về môi trƣờng biển Việt Nam ............................................................... 58 3.1.1. Môi trường biển Việt Nam ................................................................................... 58 3.1.2. Thực trạng ô nhiễm môi trường biển và suy giảm đa dạng sinh học biển Việt Nam ................................................................................................................................. 60 3.2. Thực trạng quản lý nhà nƣờc về môi trƣờng biển .................................................. 66 3.2.1. Thực trạng xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án, tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức về quản lý môi trường biển .......................................................................................................... 66 3.2.2. Thực trạng tổ chức và vận hành bộ máy quản lý nhà nước về môi trường biển73 3.2.3. Thực trạng bố trí và sử dụng các nguồn lực cho quản lý môi trường biển ............... 84 3.2.4. Thực trạng thiết lập và vận hành hệ thống quan trắc, giám sát tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển; hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu tài nguyên, môi trường biển; tổ chức đánh giá môi trường biển ........................................................................ 88 3.2.5. Thực trạng kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, hải đảo và vùng bờ; bảo vệ, phục hồi môi trường biển, các hệ sinh thái biển ....................................................... 91 3.2.6. Thực trạng đào tạo nhân lực khoa học và quản lý môi trường biển; giáo dục, tuyên truyền, phổ biến kiến thức, pháp luật về bảo vệ môi trường biển .................................... 94 3.2.7. Thực trạng nghiên cứu khoa học, ứng dụng công nghệ phục vụ quản lý môi trường biển ..................................................................................................................... 96 3.2.8. Thực trạng hợp tác quốc tế về quản lý môi trường biển ..................................... 98 3.2.9. Thực trạng thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách, pháp luật quản lý môi trường biển ...................................................................................................................104 3.3. Kết quả đạt đƣợc và những hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển ...... 106 3.3.1. Kết quả đạt được và nguyên nhân của thành tựu .............................................106 3.3.2. Những hạn chế....................................................................................................109 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế .................................................................. 112 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ............................................................................................117 Chƣơng 4 PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ MÔI TRƢỜNG BIỂN Ở VIỆT NAM .......................................120 4.1. Bối cảnh quốc tế và trong nƣớc ............................................................................120 4.1.1. Vấn đề biến đổi khí hậu và nước biển dâng tác động đến môi trường biển ........... 120 4.1.2. Vấn đề ô nhiễm môi trường biển có tính chất toàn cầu .................................. 121 4.1.3. Vấn đề áp lực từ hoạt động phát triển kinh tế - xã hội đối với môi trường biển ... 122 4.2. Xác định phƣơng hƣớng và điều kiện bảo đảm thực hiện các phƣơng hƣớng và giải pháp cho giai đoạn đến năm 2030 ........................................................................122 4.2.1. Phân tích SWOT trong xác định phương hướng và giải pháp .........................122 4.2.2. Những vấn đề cơ bản trong quản lý nhà nước về môi trường biển ở Việt Nam .... 123 4.2.3. Khảo sát sự cần thiết của các nhóm giải pháp .................................................125 4.2.4. Điều kiện bảo đảm thực hiện các giải pháp ......................................................127 4.3. Phƣơng hƣớng quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển cho giai đoạn đến năm 2030 .. 129 4.3.1. Quản lý môi trường biển gắn với quản lý khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển ...................................................................................................................130 4.3.2. Quản lý môi trường biển gắn với các hoạt động điều tra, quan trắc, dự báo diễn biến môi trường biển ............................................................................................130 4.3.3. Tăng cường năng lực và chủ động kiểm soát, giám sát, xử lý các vấn đề môi trường biển ...................................................................................................................131 4.3.4. Bảo vệ, duy trì các hệ sinh thái biển ..................................................................131 4.3.5. Tiếp tục xây dựng các công cụ, phương tiện, chế tài quản lý môi trường biển131 4.4. Giải pháp tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển ở Việt Nam cho giai đoạn đến năm 2030.......................................................................................................132 4.4.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật về quản lý môi trường biển132 4.4.2. Nhóm giải pháp kiện toàn hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước tổng hợp tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo; nâng cao năng lực đội ngũ công chức quản lý nhà nước về môi trường biển ..........................................................................137 4.4.3. Nhóm giải pháp tăng cường kiểm soát ô nhiễm môi trường biển, hải đảo và vùng bờ; bảo vệ, phục hồi môi trường biển, các hệ sinh thái biển .............................142 4.4.4. Nhóm giải pháp về tăng cường kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý môi trường biển ..........................................................................144 4.4.5. Nhóm giải pháp về bố trí và sử dụng nguồn lực cho quản lý môi trường biển145 4.4.6. Nhóm giải pháp hỗ trợ .......................................................................................148 4.5. Khuyến nghị ..........................................................................................................152 4.5.1. Đối với Chính phủ ..............................................................................................152 4.5.2. Đối với Bộ Nội vụ ...............................................................................................152 4.5.3. Đối với Bộ Tài nguyên và Môi trường ...............................................................153 4.5.4. Đối với Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển 153 KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 ............................................................................................154 KẾT LUẬN .................................................................................................................155 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ..................157 TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................................................159 PHỤ LỤC ....................................................................................................................172 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT STT CHỮ VIẾT TẮT GIẢI NGHĨA 1 CCVC Công chức, viên chức 2 TN&MT Tài nguyên và môi trƣờng 4 B&HĐ Biển và hải đảo 5 KTXH Kinh tế - xã hội 6 UBND Ủy ban nhân dân 7 QCVN Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia 8 TTS Tổng chất rắn lơ lửng 9 DO Là lƣợng oxy hoà tan trong nƣớc cần thiết cho sự hô hấp của các sinh vật trong nƣớc 10 NH4 + Hợp chất chứa nitơ 11 PO4 3- Khoáng chất phosphate 12 Coliform Loại vi khuẩn gram âm kỵ khí 13 Cu Đồng 14 Fe Sắt 15 NCS Nghiên cứu sinh DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 3.1. Một số thông số môi trường nước biển ven bờ ............................................. 63 Bảng 3.2. Tổng hợp kết quả khảo sát đánh giá về thực trạng ban hành chính sách, pháp luật quản lý môi trường biển ................................................................................ 70 Bảng 3.3. Mô hình tổ chức cơ quan quản lý nhà nước tổng hợp tài nguyên, bảo vệ môi trường biển và hải đảo trên địa bàn cấp tỉnh ......................................................... 75 Bảng 3.4. Một số nhiệm vụ chưa quy định cụ thể do nhiều cơ quan thực hiện ............ 79 Bảng 3.5. Số lượng CCVC thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về biển và hải đảo tại các Sở TN&MT các tỉnh có biển............................................................................... 81 Bảng 3.6. Bảng tổng hợp kết quả khảo sát đánh giá về nguồn lực cho quản lý môi trường biển ..................................................................................................................... 87 Bảng 3.7. Tổng hợp kết quả khảo sát đánh giá về hạn chế trong công tác giáo dục, tuyên truyền, phổ biến kiến thức, pháp luật về quản lý môi trường biển ..................... 96 Bảng 4.1. Tổng hợp kết quả khảo sát về sự cần thiết của các nhóm giải pháp quản lý nhà nước về môi trường biển ở Việt Nam....................................................................125 Hình 2.1: Bản đồ các vùng biển và vùng ven biển Việt Nam ........................................ 34 Biểu đồ 3.1. Lượng chất thải rắn thông thường phát sinh, thu gom tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có biển năm 2019 ............................................................... 62 Biểu đồ 3.2: Nguy cơ ô nhiễm môi trường biển dọc ven bờ năm 2018 .............................. 63 Sơ đồ 3.1. Bộ máy quản lý môi trường biển ở Việt Nam ............................................... 78 1 MỞ ĐẦU 1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI Môi trƣờng có vai trò đặc biệt quan trọng đối với đời sống của xã hội loài ngƣời. Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của môi trƣờng, công tác quản lý môi trƣờng (bao gồm môi trƣờng biển) ở Việt Nam ngày càng đƣợc quan tâm, coi trọng trong sự nghiệp phát triển đất nƣớc và đã đƣợc Hiến pháp năm 2013 ghi nhận “Nhà nước có chính sách bảo vệ môi trường” [101]. Biển và đại dƣơng là nơi cung cấp không gian sinh sống, cung cấp tài nguyên, bảo đảm nhu cầu quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) của mỗi quốc gia. Do vậy, khi nguồn tài nguyên trên đất liền cạn kiệt, suy thoái đã thúc đẩy các quốc gia đẩy mạnh việc tổ chức khai thác, sử dụng tài nguyên biển. Chính điều này làm gia tăng các áp lực đối với môi trƣờng biển. Việt Nam là quốc gia biển, không là ngoại lệ khi môi trƣờng biển chịu áp lực của các hoạt động phát triển KTXH ở trên biển, vùng ven biển diễn ra ngày càng sôi động, cùng với những rủi ro thiên tai, tác động của biến đổi khí hậu và vấn đề ô nhiễm môi trƣờng xuyên biên giới. Những vấn đề này đã tác động đến các cảnh quan nhiên nhiên, hệ sinh thái và tài nguyên biển - ven biển, mục tiêu phát triển KTXH vùng biển đảo. Đặc biệt, sự gia tăng ô nhiễm, tiềm ẩn sự cố môi trƣờng biển đang ngày càng hiện hữu trên biển, hải đảo và vùng bờ Việt Nam. Trong tiến trình phát triển đất nƣớc, Đảng và Nhà nƣớc ta đã và đang đặc biệt quan tâm đến công tác quản lý môi trƣờng nói chung, quản lý môi trƣờng biển nói riêng với các quan điểm xuyên suốt về phát triển bền vững. Các quan điểm, nhiệm vụ, giải pháp về quản lý môi trƣờng biển theo hƣớng bền vững đã đƣợc đề cập trong các Nghị quyết của Đảng tại Hội nghị lần thứ tƣ Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa X, Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa XII cũng nhƣ Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XIII: “Thu hút mọi nguồn lực để phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường biển trên tinh thần chủ động, tích cực mở cửa” [96]; “Tăng cường quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên và bảo vệ môi trường biển, bảo tồn đa dạng sinh học, các hệ sinh thái biển tự nhiên; chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, nước biển dâng”, “Gắn bảo vệ môi trường biển với phòng 2 ngừa, ngăn chặn ô nhiễm, sự cố môi trường, tăng cường hợp tác khu vực và toàn cầu” [98]; “Ngăn ngừa, kiểm soát và giảm đáng kể ô nhiễm môi trường biển; tiên phong trong khu vực về giảm thiểu chất thải nhựa đại dương” [99]. Thời gian qua, quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển ở nƣớc ta đã đạt đƣợc một số kết quả đáng ghi nhận, nhất là đã xây dựng và tổ chức triển khai thực hiện nhiều luật, bộ luật liên quan đến quản lý môi trƣờng biển phù hợp với các công ƣớc, hiệp định về biển và đại dƣơng mà Việt Nam là thành viên nhƣ Luật Tài nguyên, môi trƣờng biển và hải đảo năm 2015, Luật Bảo vệ môi trƣờng năm 2020, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật biển Việt Nam năm 2012, Bộ luật Hàng hải năm 2015, Luật Thủy sản năm 2017Tuy nhiên, trong quá trình quản lý môi trƣờng biển còn bộc lộ những hạn chế, yếu kém, nhƣ: việc xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật quản lý môi trƣờng biển còn bất cập, còn chậm; việc vận hành thiết chế quản lý nhà nƣớc về biển đảo, bao gồm quản lý môi trƣờng biển vẫn bị chi phối rất lớn bởi phƣơng thức quản lý theo ngành, lĩnh vực nên còn thiếu sự phối hợp chặt chẽ và chƣa vận hành hiệu quả cơ chế phối hợp và ra quyết định dựa trên tiếp cận liên ngành (Intersector approach); công tác kiểm tra, thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý môi trƣờng biển còn chƣa đƣợc thƣờng xuyên. Bên cạnh đó, hiện nay môi trƣờng biển Việt Nam đang chịu áp lực rất lớn của các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) trong bối cảnh đất nƣớc hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng cũng nhƣ vấn đề ô nhiễm môi trƣờng biển xuyên biên giới, ô nhiễm rác thải nhựa đại dƣơng và những nguy cơ tiềm ẩn về tràn dầu trên biển. Để đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển trong bối cảnh mới, hƣớng tới mục tiêu phát triển bền vững, cần thiết phải đánh giá thực trạng môi trƣờng biển và thực trạng quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển hiện tại và trong tƣơng lai. Vì vậy, với mong muốn đóng góp một phần vào việc tháo gỡ các khó khăn, vƣớng mắc nói trên, Nghiên cứu sinh (NCS) đã lựa chọn vấn đề “Quản lý nhà nước về môi trường biển ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu cho Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công. 3 2. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU 2.1. Mục đích nghiên cứu - Làm sáng tỏ đƣợc cơ sở khoa học trong quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển ở Việt Nam. - Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc về môi trƣờng biển ở Việt Nam, bao gồm những kết quả đạt đƣợc, những hạn chế và nguyên nhân. - Đƣa ra đƣợc các phƣơng hƣớng và đề xuất đƣợc các nhóm giải pháp tƣơng ứng (cơ bản và hỗ trợ) để c