Luận án Quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN TRUNG THÀNH QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Hà Nội, 2022 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN TRUNG THÀNH QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM Ngành, chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã ngành số : 9.38.01.02 Người hướng dẫn khoa học 1:PGS.TS. Lê Mai Thanh 2: TS. Trần Kim Liễu Hà Nội, 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình khoa học độc lập của riêng tôi. Các kết quả nêu trong luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích dẫn đúng theo quy định. Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của luận án này. Tác giả luận án Nguyễn Trung Thành DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ TỪ VIẾT TẮT ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á CMCN 4.0 Cách mạng công nghiệp lần thứ tư EU Liên minh Châu Âu FTA Hiệp định thương mại tự do HĐND Hội đồng nhân dân OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế TAND Tòa án nhân dân TCTT Tiếp cận thông tin TTHC Tố tụng hành chính UBND Ủy ban nhân dân UBTVQH Ủy ban thường vụ Quốc hội VKSND Viện kiểm sát nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .................................................................................... 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .................................................................... 4 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu......................................................................... 5 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án ............................................................ 7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án ........................................................... 7 7. Cấu trúc của luận án .......................................................................................... 8 CHƯƠNG 1.TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG LUẬN ÁN ..................................................................... 9 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu .................................................................... 9 1.2. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu .................................................... 32 1.3. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu, giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu .................... 35 CHƯƠNG 2.NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH ........................................................ 38 2.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ..... 38 2.2. Nội dung của quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ................ 56 2.3. Các nguyên tắc nhằm bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính .... 63 2.4. Điều kiện và thiết chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính .... 68 CHƯƠNG 3.THỰC TRẠNG QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................................ 77 3.1. Thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay ................................................... 77 3.2. Thực trạng các thiết chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay ............................................................................... 120 3.3. Đánh giá thực trạng bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay ............................................................................... 134 CHƯƠNG 4.PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TRONG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM ...... 143 4.1. Phương hướng bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam ........................................................................................................... 143 4.2. Giải pháp bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam ........148 KẾT LUẬN ................................................................................................... 164 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................... 167 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quyền tiếp cận thông tin là một trong các quyền cơ bản của con người, của công dân thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị đã được ghi nhận trong Tuyên ngôn thế giới về nhân quyền của Liên Hợp quốc năm 1948, Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 mà Việt Nam là thành viên và được khẳng định trong nhiều điều ước quốc tế khác. Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị năm 1966 đã khẳng định mọi người đều có quyền tự do tìm kiếm, nhận và truyền đạt mọi loại tin tức, ý kiến, không phân biệt ranh giới, hình thức, phương pháp tùy theo sự lựa chọn của họ. Hiện nay, đa phần các quốc gia tiến bộ trên thế giới đều đã có những ghi nhận nhất định về quyền tiếp cận thông tin trong pháp luật quốc gia bởi vai trò của quyền này trong việc hiểu và nhận thức hướng tới tôn trọng và bảo đảm quyền, tự do cơ bản cũng như nhân phẩm con người và việc tạo cơ hội cho dân chúng nhận thức về quyền năng của chính mình. Điều này cũng phù hợp với xu hướng toàn cầu về mở rộng quyền tiếp cận thông tin, xu hướng này gắn liền với nhu cầu dân chủ hóa đời sống chính trị xã hội, minh bạch hóa pháp luật, bảo đảm quyền con người của các quốc gia và thực tiễn các giá trị của thông tin đem lại cho con người ngày càng trở nên hữu hình. Ở Việt Nam, trong thời gian qua, Nhà nước ta đã rất quan tâm, chú trọng xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp luật đảm bảo quyền tiếp cận thông tin của công dân. Trước hết là Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa quy định về “quyền được thông tin” của Hiến pháp năm 1992 và sửa đổi thành “quyền tiếp cận thông tin” (Điều 25). Việc bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin với tư cách là quyền gốc cũng là nhằm đảm bảo thực hiện các quyền khác của con người, của công dân mà Hiến pháp đã quy định, như quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, quyền bầu cử, quyền ứng cử, quyền khiếu nại, tố cáo Sau Hiến pháp 2013, nhiều Luật và các văn bản dưới Luật được ban hành (như Luật Đất đai 2013, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Trưng cầu ý dân 2015) đã ghi nhận các cơ sở pháp lý bảo đảm việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân. Đặc biệt, ngày 2 06/04/2016, kỳ họp thứ 11, Quốc hội khóa XIII, đã thông qua Luật Tiếp cận thông tin. Có thể xem đây là một bước đột phá, thể hiện rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc ban hành cơ sở pháp luật bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, đồng thời cũng nhằm góp phần xây dựng một Nhà nước công khai, minh bạch, của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, huy động và phát huy được vai trò của Nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Luật đã quy định một cách cơ bản nhất các nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin, chủ thể thực hiện quyền tiếp cận thông tin, thông tin được tiếp cận, thông tin không được tiếp cận, thông tin được tiếp cận có điều kiện, công khai thông tin, cung cấp thông tin theo yêu cầu và hơn thế Luật còn cho phép công dân có quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện hành vi vi phạm pháp luật về tiếp cận thông tin theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về tố tụng hành chínhNhư vậy, cùng với quy định của Hiến pháp 2013, Luật Tiếp cận thông tin 2016 cũng như các quy định của Luật chuyên ngành và các văn bản pháp luật khác liên quan về quyền tiếp cận thông tin từ nhiều góc độ chung đến các lĩnh vực hoạt động cụ thể và thực tiễn thi hành các quy định này cho thấy sự tiến bộ đáng ghi nhận trong nhận thức cũng như trong pháp luật và thực tiễn bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt Nam hiện nay. Hoạt động tố tụng hành chính có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ trật tự, kỉ cương quản lý hành chính nhà nước theo hướng công khai, dân chủ, pháp quyền. Trong hoạt động tố tụng hành chính, thông tin là cơ sở pháp lý quan trọng để hoạt động xét xử vụ án hành chính được bảo đảm sự công bằng và liêm chính. Bảo đảm thực hiện quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực này tức là bảo đảm sự tôn nghiêm của pháp luật, bảo đảm các nguyên tắc cơ bản của nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bảo vệ sự công bằng trong xã hội. Quyền tiếp cận thông tin của đương sự là một trong những điều kiện cơ bản để thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân, sống và làm việc theo pháp luật, bảo vệ các lợi ích chính đáng được pháp luật thừa nhận. Công dân chỉ có thể tiếp cận được thông tin khi mọi tổ chức, hoạt động của nhà nước được thông tin đầy đủ, kịp thời, rõ ràng và công khai, minh bạch trên các phương tiện thông tin 3 đại chúng, nhất là các cơ quan báo chí trung ương và địa phương. Hạ tầng thông tin cần bảo đảm tính đồng bộ, thông suốt, dễ tiếp cận và việc bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình thông tin của cơ quan hành chính nhà nước các cấp chính là cơ sở để thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân, nhất là những thông tin liên quan đến hành vi hành chính và quyết định hành chính trong các vụ án hành chính. Chính vì vậy, việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động xét xử vụ án hành chính đang trở thành mối quan tâm đặc biệt của mọi quốc gia trên thế giới, đặc biệt là quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực tố tụng nói chung và tố tụng hành chính nói riêng ở nước ta hiện nay còn nhiều vướng mắc, bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới. Thực tế cho thấy, nhu cầu thông tin của công dân ngày càng nhiều, nhất là các thông tin liên quan trực tiếp đến việc thực hiện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân (như thông tin trong quy hoạch đất đai, giao thông, xây dựng, đền bù, giải phóng mặt bằng,). Trong khi đó, việc công khai và cung cấp thông tin của các cơ quan nhà nước chưa thực sự đầy đủ, chưa đáp ứng được yêu cầu của người dân; người dân còn gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận thông tin một cách chủ động, nhanh chóng và thuận tiện. Mặt khác, hệ thống pháp luật về bảo đảm và thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân trong tố tụng hành chính cho thấy, phương thức, hình thức tiếp cận thông tin chưa được quy định rõ và thống nhất, chưa quy định một cách rành mạch thông tin được tiếp cận và thông tin không được hoặc bị hạn chế tiếp cận, không quy định rõ loại hình thông tin phải được công khai rộng rãi và thông tin được cung cấp theo yêu cầu của công dân. Do đó, phạm vi thông tin được công khai, hình thức công khai thông tin theo yêu cầu tại các cơ quan nhà nước chưa được thực hiện thống nhất, còn phụ thuộc vào quyết định của từng cơ quan và thái độ phục vụ của công chức trực tiếp tiếp nhận yêu cầu trong bối cảnh các vụ việc khiếu nại, khiếu kiện hành chính đang gia tăng. Tuy nhiên, trong thời gian qua, các nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện về tiếp cận thông tin 4 trong tố tụng hành chính ở Việt Nam còn rất ít, tản mạn và đây cũng là một trong những lý do cần thiết để tác giả triển khai nghiên cứu đề tài này. Ngoài ra, nhận thức pháp luật về quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính của cán bộ, công chức, đương sự và hoạt động xét xử vụ án hành chính của tòa án ở nước ta hiện nay còn tồn tại những hạn chế nhất định, pháp luật còn chưa quy định trách nhiệm pháp lý đầy đủ trong việc bảo đảm thực hiện quyền và nghĩa vụ tiếp cận thông tin của đương sự cũng như trách nhiệm pháp lý trong việc thực hiện nghĩa vụ công khai, minh bạch của cơ quan nhà nước cũng còn bất cập, hạn chế Nguyên nhân của những hạn chế trên một phần do vẫn còn tồn tại nhiều khoảng trống về mặt lý luận và thực tiễn về quyền tiếp cận thông tin trong lĩnh vực tố tụng nói chung và trong tố tụng hành chính nói riêng chưa được nghiên cứu thấu đáo. Chính vì vậy, tác giả đã lựa chọn nghiên cứu luận án về “Quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam” nhằm nghiên cứu một cách toàn diện về mặt lý luận cũng như thực tiễn về quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận án là phân tích toàn diện lý luận về quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính; đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính, nhằm đưa ra các giải pháp bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Với mục đích nghiên cứu nêu trên, luận án triển khai thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau: - Nghiên cứu, làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính cũng như phân tích vai trò, nội dung quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính và các điều kiện bảo đảm, thiết chế bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính. 5 - Đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính trong bối cảnh các điều kiện cụ thể cùng hệ thống các thiết chế bảo đảm tương ứng ở Việt Nam hiện nay. - Đề xuất các định hướng và giải pháp bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu luận án gồm: - Các quan điểm khoa học về quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính. - Chính sách, pháp luật về bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính. - Thực tiễn thực hiện quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính tại Việt Nam. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về nội dung: Luận án nghiên cứu quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính của các chủ thể là cá nhân khởi kiện. Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, đương sự trong tố tụng hành chính (bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan) có thể là các tổ chức, cá nhân và cơ quan nhà nước - với những nhu cầu tiếp cận thông tin khác nhau. Do đó, luận án lựa chọn nghiên cứu quyền của nhóm chủ thể quyền con người khi khởi kiện vụ án hành chính hay nói cách khác, luận án chỉ tập trung vào quyền tiếp cận thông tin của cá nhân khởi kiện vụ án hành chính, đây chính là đối tượng yếu thế trong mối quan hệ với bên bị kiện và họ còn có những bất lợi so với người khởi kiện là tổ chức. Phạm vi về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính tại Việt Nam. Phạm vi về thời gian: Từ năm 2015 đến nay khi Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 được ban hành. 6 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận: Để đạt được mục đích và nhiệm vụ đặt ra, luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp vận dụng các quan điểm, định hướng phát triển quyền con người, quyền công dân, quyền tiếp cận thông tin trong hoạt động tư pháp, cũng như tư tưởng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay làm nền tảng, cơ sở lý luận cho quá trình nghiên cứu. 4.2. Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu liên ngành, đa ngành luật học; phương pháp nghiên cứu liên ngành, đa ngành khoa học xã hội. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được áp dụng như: Phương pháp lịch sử cụ thể, phương pháp phân tích, so sánh, phương pháp tổng hợp, phương pháp quy nạp, diễn giải... Cụ thể: Chương 1: Để khảo cứu các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án, tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, trên cơ sở đó đưa ra đánh giá, nhận định những kết quả của các công trình nghiên cứu trước đó và đặt ra hướng nghiên cứu mới phù hợp với nội dung nghiên cứu của luận án. Chương 2: Luận án sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh để luận giải các vấn đề lý luận về quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính. Luận án sử dụng cách tiếp cận dựa trên quyền để luận bàn về việc trao quyền cho bên khởi kiện tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính và tạo lập các điều kiện bảo đảm cũng như cơ chế thực hiện quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính. Chương 3: Luận án chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, so sánh, tình huống để đánh giá thực trạng quyền tiếp cận thông tin trong các tố tụng hành chính tại Việt Nam hiện nay. Chương 4: Luận án sử dụng phương pháp phân tích tổng hợp, sử dụng cách tiếp cận dựa trên quyền để làm rõ các quan điểm, chủ trương, chính sách của 7 Đảng, pháp luật của Nhà nước và những yêu cầu đặt ra trong giai đoạn hiện nay, từ đó đưa ra phương hướng, giải pháp nhằm thực hiện hiệu quả quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Cho đến nay đã có nhiều công trình khoa học, luận án nghiên cứu về quyền tiếp cận thông tin nói chung và quyền tiếp cận thông tin trong các ngành, lĩnh vực cụ thể nói riêng, tuy nhiên hiện chưa có sản phẩm khoa học toàn diện nào đi sâu nghiên cứu về quyền tiếp cận thông tin của đương sự trong tố tụng hành chính nói chung và của cá nhân khởi kiện vụ án hành chính nói riêng ở Việt Nam. Dưới góc độ luận án tiến sĩ luật học, luận án có những đóng góp khoa học nhất định, cụ thể như sau: Thứ nhất: Luận án nghiên cứu chuyên sâu các vấn đề lý luận về quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính, trong đó đã làm rõ đặc điểm của quyền này gắn với chủ thể là cá nhân khởi kiện vụ án hành chính đồng thời làm rõ nội dung và nguyên tắc cơ bản của quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính Thứ hai: Luận án đã đánh giá toàn diện thực trạng bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam trong bối cảnh các điều kiện cụ thể của Việt Nam cũng như năng lực có chế bảo đảm quyền này trong tố tụng hành chính. Luận án đã chỉ ra những bất cập của các quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện quy định pháp luật liên quan đến quyền tiếp cận thông tin của cá nhân khởi kiện vụ án hành chính trong một số vụ việc thực tế hiện nay. Thứ ba: Luận án đã đề xuất hệ thống các phương hướng và giải pháp bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam dựa trên bối cảnh thực tiễn hiện nay. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần làm rõ hơn nội hàm khái niệm, vị trí, vai trò quyền tiếp cận thông tin của cá nhân khởi kiện vụ án hành chính; 8 phân tích nội dung và các điều kiện bảo đảm quyền tiếp cận thông tin và vai trò của tòa án trong việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính nói chung và của cá nhân khởi kiện vụ án hành chính nói riêng. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị cho công tác nghiên cứu và giảng dạy trong khoa học luật hành chính nói chung và luật tố tụng hành chính nói riêng, cũng như đối với đương sự là chủ thể quyền, cơ quan quản lý nhà nước nắm giữ thông tin và cuối cùng là Tòa án Nhân dân trong vai trò bảo đảm quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính. 7. Cấu trúc của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận án được chia thành 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề đặt ra trong luận án. Chương 2: Những vấn đề lý luận về quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính. Chương 3: Thực trạng quyền tiếp cận thông tin trong tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay. Chương 4: Phương hướng