Luận án Thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành ngoại giao ở Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN ĐỨC THẮNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN NHÂN LỰC NGÀNH NGOẠI GIAO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI - 2022 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN ĐỨC THẮNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN NHÂN LỰC NGÀNH NGOẠI GIAO Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Ngành: Chính sách công Mã số: 9340402 LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN MINH PHƢƠNG HÀ NỘI - 2022 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Việc tham khảo các nguồn tài liệu đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu theo đúng quy định. Tác giả Luận án Nguyễn Đức Thắng LỜI CẢM ƠN Luận án sẽ không thể hoàn thành nếu thiếu sự nhiệt tình hỗ trợ của các cá nhân, tổ chức trong ngành Ngoại giao. Tôi xin trân trọng cảm ơn Lãnh đạo Bộ Ngoại giao đã tạo điều kiện cho tôi được tham gia chương trình đào tạo tiến sĩ chuyên ngành chính sách công, Vụ Tổ chức cán bộ, Học viện ngoại giao, một số Sở Ngoại vụ và cơ quan đại diện đã hỗ trợ và giúp trả lời phỏng vấn, khảo sát trong quá trình thực hiện luận án. Tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS. Nguyễn Minh Phương đã tận tình hướng dẫn và định hướng cho tôi trong quá trình thực hiện Luận án. Đồng thời, tôi xin trân trọng cảm ơn PGS.TS. Hồ Việt Hạnh và các thầy cô giáo trong Khoa Chính sách công của Học viện Khoa học Xã hội đã hết sức tạo điều kiện cho tôi được học tập và tổ chức các vòng bảo vệ luận án. Mặc dù luận án nghiên cứu về thực thi chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao, nhưng công tác tổ chức và cán bộ về bản chất không phải là công tác ngoại giao mà là chuỗi các vấn đề liên quan đến một số thiết chế khác về công tác cán bộ, nhất là cán bộ chiến lược và các chế định khác trong nền công vụ như Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội có chức năng quản lý nhà nước về giáo dục đào tạo, chế độ công chức, công vụ, quản lý viên chức, vị trí việc làm, thi tuyển, bổ nhiệm, nâng ngạch, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, tiền lương, chế độ bảo hiểm xã hội, an sinh xã hội, an toàn lao động v.v. Do vậy, tác giả trân trọng gửi lời cảm ơn đến các cơ quan liên quan đã tham gia đóng góp ý kiến khoa học để Luận án so sánh, khái quát được bức tranh tổng thể về thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao. Trân trọng cảm ơn các nhà quản lý, nhà khoa học trong và ngoài nước và các thành viên trong gia đình đã hỗ trợ, động viên tôi hoàn thành Luận án. MỤC LỤC MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN NHÂN LỰC NGÀNH NGOẠI GIAO .............. 10 1.1. Các nghiên cứu về lý thuyết thực hiện chính sách công và chính sách phát triển nhân lực và nhân lực ngành Ngoại giao .............................................. 10 1.1.1. Nghiên cứu về lý thuyết thực hiện chính sách công ............................... 10 1.1.2. Nghiên cứu về lý thuyết thực hiện chính sách phát triển nhân lực khu vực công .................................................................................................... 16 1.2. Các nghiên cứu về thực trạng thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ............................................................................................... 20 1.3. Nghiên cứu về các yếu tố các động và giải pháp thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ................................................................... 26 1.3.1. Nghiên cứu về các yếu tố tác động đến thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao trong bối cảnh hiện nay................................ 26 1.3.2. Một số nghiên cứu về các giải pháp thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ............................................................................... 31 1.4. Nhận xét chung ................................................................................................. 33 Tiểu kết Chƣơng 1 ................................................................................................... 36 Chƣơng 2: CƠ SỞ KHOA HỌC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN NHÂN LỰC NGÀNH NGOẠI GIAO ..................................................... 37 2.1. Lý luận về chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ...................... 37 2.1.1. Khái niệm ............................................................................................... 37 2.1.2. Nội dung chính sách ............................................................................... 41 2.1.3. Chủ thể thực hiện chính sách ................................................................. 42 2.1.4. Mục tiêu và giải pháp của chính sách..................................................... 42 2.2. Lý luận về thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ........... 46 2.2.1. Khái niệm ............................................................................................... 46 2.2.2. Quy trình thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ......... 47 2.3. Các yếu tố ảnh hƣởng đến thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ..................................................................................................... 51 2.3.1. Hệ thống chính sách quốc gia về phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ...... 51 2.3.2. Tổ chức bộ máy thực hiện chính sách .................................................... 54 2.3.3. Nhân lực thực hiện chính sách ............................................................... 54 2.3.4. Nguồn tài chính thực hiện chính sách .................................................... 55 2.3.5. Điều kiện cơ sở vật chất, công nghệ quản lý thực hiện chính sách ........ 55 Tiểu kết Chƣơng 2 ................................................................................................... 57 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN NHÂN LỰC NGÀNH NGOẠI GIAO Ở NƢỚC TA ........................................... 58 3.1. Khái quát về nhân lực ngành Ngoại giao nƣớc ta ......................................... 58 3.1.1. Số lượng ................................................................................................. 58 3.1.2. Chất lượng .............................................................................................. 59 3.1.3. Cơ cấu ..................................................................................................... 60 3.2. Thực trạng thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao .......... 62 3.2.1. Xây dựng văn bản và kế hoạch thực hiện .............................................. 62 3.2.2. Phổ biến, tuyên truyền ............................................................................ 65 3.2.3. Phân công, phối hợp, tổ chức thực hiện ................................................. 68 3.2.4. Thanh tra, kiểm tra ................................................................................. 78 3.2.5. Tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm ...................................................... 80 3.3. Kết quả thực hiện một số nội dung cơ bản của chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ở nƣớc ta hiện nay .................................................... 80 3.3.1. Quy hoạch, kế hoạch .............................................................................. 80 3.3.2. Thu hút, tuyển dụng ................................................................................ 82 3.3.3. Đào tạo, bồi dưỡng ................................................................................. 86 3.3.4. Sử dụng và đánh giá ............................................................................... 92 3.3.5. Đãi ngộ, trọng dụng nhân tài .................................................................. 96 3.4. Đánh giá chung về thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao nƣớc ta ................................................................................................... 97 3.4.1. Ưu điểm và hạn chế trong triển khai quy trình thực hiện chính sách .... 98 3.4.2. Thành tựu và những bất cập trong thực hiện nội dung chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ............................................................ 101 Tiểu kết Chƣơng 3 ................................................................................................. 120 Chƣơng 4: GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN NHÂN LỰC NGÀNH NGOẠI GIAO VIỆT NAM .................. 121 4.1. Dự báo bối cảnh đến năm 2030 và yêu cầu đặt ra trong thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao .............................................. 121 4.1.1. Bối cảnh đến năm 2030 và những thuận lợi khó khăn ......................... 121 4.1.2. Yêu cầu mới đặt ra trong thực hiện chính sách .................................... 124 4.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao trong giai đoạn 2021-2030 ...................................................... 129 4.2.1. Tiếp tục hoàn thiện khung thể chế thực hiện chính sách ..................... 129 4.2.2. Tăng cường hiệu quả các bước trong chu trình thực hiện chính sách .......... 138 4.2.3. Nâng cao năng lực thực hiện chính sách .............................................. 140 4.2.4. Tăng cường phối hợp thực chất giữa các chủ thể tham gia .................. 145 4.2.5. Đẩy mạnh khuyến khích thu hút nhân tài ............................................. 146 4.2.6. Giải pháp bảo đảm các nguồn lực thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ............................................................................. 148 Tiểu kết chƣơng 4 .................................................................................................. 150 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 151 DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ......................... 153 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 155 PHỤ LỤC DANH MỤC VIẾT TẮT Chữ viết tắt Diễn giải AAD Học viện Ngoại giao Hoa Kỳ ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á ASXH An sinh xã hội BHXH Bảo hiểm xã hội BigData Dữ liệu lớn CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa CMCN 4.0 Cách mạng Công nghiệp 4.0 CPTPP Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương CQĐD Cơ quan đại diện CQLS Cơ quan lãnh sự CSC Chính sách công ĐTBD Đào tạo, bồi dưỡng eKYC Định danh điện tử ERC Hội đồng Nghiên cứu Châu Âu EVFTA Hiệp định thương mại tự do giữa Việt Nam và Liên minh Châu Âu HNNG Hội nghị ngoại giao GIZ Tổ chức Hợp tác quốc tế Cộng hòa Liên bang Đức ILC Ủy ban Pháp luật Quốc tế KHCN Khoa học công nghệ KTXH Kinh tế xã hội LLCT Lý luận chính trị MTNG Miễn trừ ngoại giao NNL Nguồn nhân lực QLNN Quản lý nhà nước SNV Sở Ngoại vụ DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ Sơ đồ 1: Khung các biến liên quan trong quá trình thực hiện chính sách ...... 27 Hình 3.3: Mức đóng vào các quỹ thành phần bảo hiểm xã hội ...................... 73 Hình 3.4: Tổng hợp mức hưởng các chế độ bảo hiểm xã hội ......................... 73 Hình 3.5: Mức tiền lương làm căn cứ đóng bảo hiểm xã hội đối với phu nhân/phu quân của thành viên cơ quan ở nước ngoài mà trước đó chưa từng tham gia BHXH ................................................................. 74 Hình 3.6: Thực hiện chính sách BHXH đối với phu nhân/phu quân (2015-2019) ......................................................................................... 75 Hình 3.2: Thực trạng tuyển mới nhân lực vào Bộ Ngoại giao theo chỉ tiêu trong các năm 2016 - tháng 9/2021 ............................................. 84 Hộp 1: Một số ý kiến thu thập được qua phỏng vấn chuyên gia trong và ngoài ngành về hợp phần chính sách BHXH-BHYT cho cán bộ ngoại giao và phu quân/phu nhân trong thời gian nhiệm kỳ ở các địa bàn ngoài nước thực hiện trong các năm 2019-2020 .................... 93 Hình 4.11: Đề xuất một số tiêu chuẩn đối với nhân lực ngành Ngoại giao .. 141 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài Phát triển là quyền của con người và con người là trung tâm của quá trình phát triển. Điều này được khẳng định trong Tuyên bố năm 1986 của Liên Hiệp quốc về quyền được phát triển. Ở Việt Nam, việc đảm bảo mọi người “có điều kiện phát triển toàn diện” đã được hiến định tại Điều 1 và Điều 2 của Hiến pháp năm 2013. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng (sau đây gọi tắt là Đại hội XIII của Đảng) đã đề ra các mục tiêu phát triển của đất nước và nhấn mạnh tầm quan trọng của việc phát huy nhân tố con người, khẳng định một trong 3 đột phá chiến lược là phát triển nhân lực, là nhiệm vụ “then chốt của then chốt”. Báo cáo Chính trị Đại hội XIII của Đảng đã nêu rõ phát triển nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao; ưu tiên phát triển nguồn nhân lực cho công tác lãnh đạo, quản lý và các lĩnh vực then chốt. Đối với ngành Ngoại giao, xây dựng tổ chức bộ máy và công tác cán bộ là một trong 5 bài học lớn đúc rút trong suốt chiều dài 77 năm bảo vệ và xây dựng Tổ quốc và trong 36 năm Đổi mới. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, kỷ nguyên số và sự phát triển nhanh chóng của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0 (CMCN 4.0) đặt ra hàng loạt vấn đề tác động đến mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Trong bối cảnh đó, thực thi hiệu quả chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ngày càng trở nên cấp thiết. Thứ nhất, nguồn nhân lực, đặc biệt là nhân lực chất lượng cao ngày càng đóng vai trò chủ đạo trong cạnh tranh và phát triển của mỗi quốc gia trong bối cảnh nền kinh tế tri thức, khoa học công nghệ và toàn cầu hóa. Trong đó, nhân lực ngành Ngoại giao đóng vai trò hết sức quan trọng không chỉ phục vụ công tác đối ngoại mà còn trong tổng thể các lĩnh vực phát triển của đời sống kinh tế, chính trị - xã hội. Do vậy, việc tiếp tục chăm lo, phát triển nhân lực ngành Ngoại giao chính là đầu tư cho sự phát triển và hội nhập sâu rộng của đất nước, góp phần nâng cao vị thế quốc gia trên trường quốc tế. 2 Thứ hai, mặc dù chặng đường 77 năm qua đã chứng kiến sự trưởng thành vượt bậc của đội ngũ nhân lực ngành Ngoại giao, toàn diện cả về tầm nhìn, tư duy, bản lĩnh, phong cách và phẩm chất đạo đức cách mạng, nhưng thực tế chất lượng nhân lực ngành Ngoại giao hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của sự phát triển của xã hội Việt Nam nói chung, ngoại giao nói riêng. Vẫn còn tồn tại những trường hợp chưa đáp ứng đầy đủ về số lượng và chất lượng nhân lực để thực hiện nhiệm vụ; nhân lực chưa hoàn toàn chủ động bắt kịp nhu cầu, diễn biến trong nước và thế giới, đặc biệt trong những lĩnh vực được xác định phải có đột phá trong chiến lược phát triển nhân lực quốc gia như luật quốc tế, ngoại giao kinh tế, truyền thông quốc tế và một số lĩnh vực mới... Thứ ba, chính sách và thực hiện chính sách phát triển nhân lực của Việt Nam nói chung và nhân lực ngành Ngoại giao nói riêng còn những hạn chế, bất cập, chưa tương thích với mục tiêu, yêu cầu và điều kiện thực tế, cần có sự nghiên cứu, nhận diện để thay đổi và giải quyết. Những hạn chế này thể hiện ở tình trạng hẫng hụt giữa các thế hệ cán bộ ngành Ngoại giao ở cơ quan Bộ, chính sách tuyển dụng chưa đều qua các năm, thiên lệch về “tuyển dụng tiềm năng” hơn “tuyển dụng kinh nghiệm”; chưa tối ưu hóa quá trình thực hiện các chế độ về bảo hiểm xã hội (BHXH), bảo hiểm y tế (BHYT), an sinh xã hội (ASXH); vẫn tồn tại những khoảng trống trong đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chiến lược, đào tạo công nghệ thông tin và kỹ năng số hay khối lượng đào tạo dành cho các đối tượng chưa tương xứng, nhất là đối với công chức và viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập, giữa khối nhân lực ở Trung ương và địa phương. Bên cạnh đó, một số hạn chế khác được ghi nhận bao gồm thiếu cơ chế đủ mạnh trong thu hút người tài, hạn chế về chất lượng cán bộ làm quan hệ đa phương, vướng mắc trong triển khai, sắp xếp cơ cấu tổ chức và tiêu chuẩn bố trí cán bộ, chất lượng cán bộ của Ngành [54, tr. 2]. 3 Hiện nay, việc thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao đang đứng trước những yêu cầu cấp thiết. Quá trình toàn cầu hóa cao, những tiêu chuẩn mới trong kỷ nguyên số và CMCN 4.0 và tình hình thế giới biến động khó lường. Các đặc điểm này tác động mạnh mẽ đến việc hình thành các yêu cầu mới đối với phát triển nhân lực. Theo đó, các tiêu chuẩn mới đòi hỏi nhân lực ngành Ngoại giao phải bổ sung những phẩm chất, năng lực khác so với trước đây cũng như đối với hệ thống giáo dục, đào tạo đòi hỏi đào tạo lên những lớp cán bộ mới, thế hệ nhân lực mới phù hợp với kỷ nguyên số, làm chủ và vận dụng các công nghệ trong công việc, đủ kiến thức và kỹ năng ứng biến với tình hình thế giới biến động nhanh và khó lường. Phát triển nhân lực ngành Ngoại giao trong bối cảnh hiện nay không còn bó hẹp trong đào tạo, bồi dưỡng mà cần tạo ra những con người phát triển về mọi mặt, được chuẩn bị về mọi mặt và biết làm mọi việc [134], đáp ứng sự phát triển kinh tế nhanh, bền vững trong bối cảnh toàn cầu hóa, khu vực hóa và CMCN 4.0 [103]. Xây dựng nhân lực của Ngành cần trước hết là đào tạo đội ngũ thấm nhuần lập trường chính trị, lý tưởng cách mạng, trung thành với quốc gia, dân tộc, đặt lợi ích quốc gia, dân tộc lên trên hết, giỏi ngoại ngữ, giỏi chuyên môn, có phong cách ngoại giao Việt Nam, tự tin và khiêm nhường, vững vàng, khôn khéo, mưu lược [127]. Việc thực hiện phát triển nhân lực Ngành cần nâng cao đòi hỏi về chất lượng, hiệu quả, sâu rộng hơn về lĩnh vực và lực lượng tham gia, đồng bộ chặt chẽ hơn về phối hợp, chủ động tích cực hơn trong triển khai [20]. Từ bối cảnh đó, Luận án đã đưa ra câu hỏi khoa học là: Cần phải làm gì và thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao của Việt Nam như thế nào để đáp ứng yêu cầu mới? Câu hỏi khoa học nêu trên được cụ thể hóa thành 3 câu hỏi phụ như sau: (i) Đặc điểm và vai trò của nhân lực ngành Ngoại giao là gì? (ii) Thực tiễn thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại 4 giao hiện nay như thế nào? (iii) Cần có những giải pháp gì để tăng cường thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao nước ta hiện nay? Để trả lời cho câu hỏi nghiên cứu nêu trên, giả thuyết khoa học Luận án đưa ra là: Công tác thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao hiện chưa thực sự phù hợp để tạo điều kiện phát triển toàn diện đội ngũ cán bộ, công chức ngành Ngoại giao hiện nay. Cụ thể là: (1) Nhân lực ngành Ngoại giao là những người có trình độ chuyên môn cao, đảm bảo các yêu cầu năng lực và đạo đức nghề nghiệp theo quy định của Việt Nam và các quy định đối với viên chức ngoại giao tại các cơ quan đại diện theo công ước, quy định quốc tế về ngoại giao, lãnh sự. (2) Thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao hiện nay đã đạt được những kết quả nhất định song vẫn chưa đáp ứng đủ nhu cầu về số lượng, chất lượng trước yêu cầu của Ngành trong bối cảnh và nhiệm vụ mới. (3) Nếu tăng cường các giải pháp thực hiện đồng bộ theo cách tiếp cận hệ thống, liên ngành, toàn diện với các nguồn lực được đảm bảo thì sẽ khắc phục được những hạn chế trong việc thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao. Với những hạn chế hiện nay, để đạt được mục tiêu về phát triển nhân lực ngành Ngoại giao trong bối cảnh mới đặt ra nhu cầu cấp bách nghiên cứu hoàn thiện và tăng cường thực hiện chính sách phát triển nhân lực ngành Ngoại giao ở nước ta. Do vậy, nghiên cứu sinh chọn đề tài “Thực hiện chính sác