Luận án Tự chủ tài chính vườn quốc gia tại Việt Nam

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP NGUYỄN THỊ HỒNG THANH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH VƯỜN QU ỐC GIA TẠI VIỆT NAM Ngành: Kinh tế nông nghiệp Mã số: 96 20 115 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG D ẪN KHOA HỌC: Hướng dẫn 1: TS. NGUYỄN VĂN HÀ Hướng dẫn 2: TS. BÙI THỊ MINH NGUYỆT HÀ NỘI, 2024 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung thực, khách quan và chưa từng dùng bảo vệ để lấy bất kỳ học vị nào. Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã được cám ơn, các thông tin trích dẫn trong luận án này đều được chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày tháng năm 2024 Tác giả luận án Nguyễn Thị Hồng Thanh i ii LỜI CẢM ƠN Trong quá trình học tập nghiên cứu và thực hiện luận án “Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam”, tôi đã nhận được sự giúp đỡ rất tận tình của tập thể và cá nhân, các cơ quan trong và ngoài Trường Đại học Lâm nghiệp. Nhân dịp này, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới: Ban giám hiệu trường Đại học Lâm nghiệp, Ban Chủ nhiệm Khoa và tập thể giảng viên Khoa Kinh tế và Quản trị kinh doanh, Phòng đào tạo Sau đại học, bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ tôi để tôi hoàn thành quá trình học tập và thực hiện luận án. Lãnh đạo và các chuyên viên các cơ quan Tài chính, Lâm nghiệp của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các cán bộ 06 Vườn quốc gia trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên là các điểm nghiên cứu đã tạo điều kiện cung cấp và giúp cho thu thập thông tin số liệu để thực hiện luận án. Tập thể nhóm nghiên cứu đề tài “Nghiên cứu đề xuất cơ chế tài chính bền vững trong hoạt động kinh doanh và dịch vụ du lịch sinh thái tại các Vườn quốc gia và khu bảo tồn thiên nhiên ở Việt Nam” đã cung cấp dữ liệu, số liệu quý báu phục vụ cho luận án của tôi. Lãnh đạo và các đồng nghiệp Vụ Khoa học Công nghệ và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã luôn động viên, hỗ trợ và tạo điều kiện thuận lợi để tôi thực hiện luận án. Đặc biệt, tôi luôn ghi ơn và bày tỏ lòng kính trọng tới tập thể người hướng dẫn khoa học đó là TS. Nguyễn Văn Hà và TS. Bùi Thị Minh Nguyệt; các thầy/cô đã luôn động viên, tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện luận án. Hà Nội, ngày tháng năm 2024 Tác giả luận án Nguyễn Thị Hồng Thanh ii iii Mục lục LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................... 1 LỜI CẢM ƠN ......................................................................................................... ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ....................................................................... vi DANH MỤC BẢNG ........................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH .............................................................................................. ix LỜI MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 1.1. Sự cần thiết của vấn đề nghiên cứu ................................................................. 1 1.2. Câu hỏi nghiên cứu .......................................................................................... 3 1.3. Mục tiêu nghiên cứu ....................................................................................... 3 1.3.1. Mục tiêu tổng quát ........................................................................................ 3 1.3.2. Mục tiêu cụ thể ............................................................................................. 4 1.4. Đối tượng nghiên cứu ..................................................................................... 4 1.5. Phạm vi nghiên cứu ........................................................................................ 4 1.5.1. Phạm vi về nội dung ..................................................................................... 4 1.5.2. Phạm vi về không gian ................................................................................. 4 1.5.3. Phạm vi về thời gian ..................................................................................... 4 1.6. Nội dung nghiên cứu ....................................................................................... 5 1.7. Những đóng góp mới của luận án ................................................................... 5 1.7.1. Đóng góp mới về mặt lý luận ....................................................................... 5 1.7.2. Đóng góp mới về mặt thực tiễn .................................................................... 5 CHƯƠNG 1.TỔNG QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CHO VIỆC XÂY DỰNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC VƯỜN QUỐC GIA ......................... 7 1.1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của Vườn quốc gia ..................................... 7 1.1.1. Một số khái niệm có liên quan ..................................................................... 7 1.1.1.1. Khái niệm tự chủ tài chính ........................................................................ 7 1.1.1.2. Tự chủ tài chính trong các tổ chức công ................................................... 8 1.1.2. Ý nghĩa của tự chủ tài chính trong tổ chức công .......................................... 8 1.1.3. Mục tiêu của tự chủ tài chính đối với các tổ chức công ............................. 10 1.2. Tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia ......................................................... 11 1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của Vườn quốc gia................................................ 11 1.2.2. Khái niệm tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia ..................................... 16 1.2.3. Nội dung nghiên cứu tự chủ tài chính tại Vườn quốc gia .......................... 22 1.2.3.1. Tự chủ về huy động và tạo nguồn tài chính ............................................ 22 1.2.3.2. Tự chủ về phân bổ nguồn lực tài chính ................................................... 23 1.2.3.3. Tự chủ trong sử dụng nguồn lực tài chính .............................................. 24 iii iv 1.2.4. Các nhân tố để thực hiện hiệu quả TCTC ở VQG...................................... 24 1.2.5. Các yếu ảnh hưởng đến việc thực hiện tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia ......................................................................................................................... 27 1.2.5.1. Các nhân tố khách quan ........................................................................... 27 1.2.5.2. Các yếu tố chủ quan ................................................................................ 28 1.3. Kinh nghiệm thực tiễn tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia ..................... 30 1.3.1. Tự chủ tài chính của các Vườn quốc gia trên thế giới............................... 30 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Vườn quốc gia nghiên cứu ................................ 32 1.4. Tổng quan nghiên cứu ................................................................................... 34 1.4.1. Tổng quan nghiên cứu nước ngoài ............................................................. 34 1.4.1.1 Các nghiên cứu về tự chủ tài chính tổ chức công ..................................... 34 1.4.1.2. Các nghiên cứu về tài chính bền vững Vườn quốc gia ........................... 35 1.4.2. Tổng quan nghiên cứu trong nước.............................................................. 44 1.4.2.1. Các nghiên cứu về tự chủ tài chính đơn vị sự nghiệp công ..................... 44 1.4.2.2. Các nghiên cứu về tài chính bền vững cho Vườn quốc gia ..................... 45 1.4.3. Kết luận rút ra từ tổng quan các công trình nghiên cứu ............................. 47 1.4.4. Khoảng trống nghiên cứu ......................................................................... 47 CHƯƠNG 2.ĐẶC ĐIỂM CÁC VƯỜN QUỐC GIA TRỰC THUỘC BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .............................................................................................................................. 49 2.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu ........................................................................ 49 2.1.1. Hệ thống các Vườn Quốc gia ở Việt Nam ................................................. 49 2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Vườn quốc gia ................................................. 50 2.1.3. Phân cấp quản lý ......................................................................................... 51 2.1.4 Đặc điểm cơ bản của các VQG trực thuộc Bộ NN & PTNT quản lý........ 53 2.1.4.1. Số lượng Vườn quốc gia trực thuộc Bộ NN&PTNT ............................... 53 2.1.4.2 .Tổ chức bộ máy và nhân lực VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT ............... 58 2.1.4.3. Tài nguyên và ĐDSH các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT ................... 60 2.2. Phương pháp nghiên cứu ............................................................................... 63 2.2.1. Phương pháp tiếp cận ................................................................................. 63 2.2.2 Khung phân tích nghiên cứu ........................................................................ 64 2.2.3. Phương pháp chọn điểm khảo sát ............................................................... 64 2.2.4. Phương pháp thu thập thông tin ................................................................. 65 2.2.4.1. Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp: ................................................ 65 2.2.4.2. Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp ................................................... 66 2.2.5. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu ..................................................... 67 iv v 2.2.6. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu ...................................................................... 68 2.2.6.1. Các chỉ tiêu phản ánh thực trạng TCTC của VQG .................................. 68 2.2.6.2. Các chỉ tiêu nghiên cứu khác ................................................................... 71 CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................. 72 3.1. Thực trạng tự chủ tài chính của các Vườn quốc gia trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ............................................................................. 72 3.1.1. Tự chủ trong huy động và tạo nguồn tài chính ........................................... 72 3.1.2. Tự chủ trong phân bổ nguồn lực tài chính ............................................... 101 3.1.2. Tự chủ sử dụng nguồn lực tài chính ......................................................... 108 3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến TCTC tại VQG ................................................. 112 3.2.1. Các yếu tố khách quan .............................................................................. 112 3.2.1.1.Chủ trương và cơ chế chính sách ........................................................... 112 3.2.1.2. Các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước: ................................. 116 3.2.1.3. Đặc điểm hoạt động của các ĐVSNCL ................................................ 120 3.2.1.4. Mối quan hệ và phân cấp quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập và các cơ quan quản lý ................................................................................................... 123 3.2.1.5. Năng lực quản lý của các cơ quan chủ quản ......................................... 125 3.2.2. Các yếu tố chủ quan ................................................................................. 126 3.2.2.1. Năng lực của các VQG .......................................................................... 126 3.3. Đánh giá tổng quát ....................................................................................... 130 3.3.1. Đánh giá tổng quát về mức độ tự chủ ....................................................... 130 3.3.2. Tồn tại và nguyên nhân ............................................................................ 131 3.4. Định hướng và giải pháp thúc đẩy tự chủ tài chính các Vườn quốc gia ............ 136 3.4.1. Định hướng chung về tự chủ tài chính cho các Vườn quốc gia ở Việt Nam ....... 136 3.4.2. Giải pháp thúc đẩy tự chủ tài chính các Vườn quốc gia........................... 137 3.4.2.1. Bảo đảm nguồn thu ổn định, giữ vai trò chủ đạo của ngân sách nhà nước ............................................................................................................................ 138 3.4.2.2. Đảm bảo việc thực hiện tự chủ tài chính tại các Vườn quốc gia ........... 138 3.4.2.3. Gia tăng các nguồn thu ngoài ngân sách nhà nước ............................... 140 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ............................................................................ 145 1. Kết luận ........................................................................................................... 145 2. Kiến nghị ........................................................................................................ 147 2.1. Đối với Chính phủ ....................................................................................... 147 2.2. Đối với Bộ Nông nghiệp và PTNT .............................................................. 147 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN .......................................................................................................... 148 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC v vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT STT Chữ viết tắt Chữ đầy đủ 1. BQL Ban Quản lý 2. BTTN Bảo tồn thiên nhiên 3. BV& PTR Bảo vệ và phát triển rừng 4. ĐDSH Đa dạng sinh học 5. ĐVSNCL Đơn vị sự nghiệp công lập 6. DLST Du lịch sinh thái 7. DVDL Dịch vu du lịch 8. DVDLST Dịch vụ du lịch sinh thái 9. DVMTR Dịch vụ môi trường rừng 10. HĐKD Hoạt động kinh doanh 11. HĐND Hội đồng nhân dân 12. HST Hệ sinh thái 13. KBT Khu bảo tồn 14. MTR Môi trường rừng 15. NCKH Nghiên cứu khoa học 16. NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn 17. NSNN Ngân sách nhà nước 18. TN&MT Tài nguyên và môi trường 19. TNTN Tài nguyên thiên nhiên 20. UBND Ủy ban nhân dân 21. VQG Vườn Quốc gia 22. RĐD Rừng đặc dụng vi vii DANH MỤC BẢNG Bảng 1.1. Lợi ích của các KBT ................................................................... 13 Bảng 1.2: Các nghiên cứu về giá trị của rừng ............................................. 14 Bảng 1.3. So sánh ưu điểm, nhược điểm của các chiến lược tài chính KBT ..................................................................................................................... 37 Bảng 2.1: Các KBT thuộc hệ thống RĐD ................................................... 49 Bảng 2.2. Các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý ............................ 54 Bảng 2.3. Diện tích và số lượng cán bộ, viên chức của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT ............................................................................................ 59 Bảng 2.4. Chất lượng đội ngũ cán bộ của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT .................................................................................................. 59 Bảng 2.5. Tình hình tài nguyên thiên nhiên của VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT .................................................................................................. 61 Bảng 2.6. Tài nguyên nhân văn của VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT ....... 61 Bảng 2.7. Thiết kế phỏng vấn ở các cấp và đơn vị ..................................... 66 Bảng 3.1. Nguồn tài chính của ĐVSNCL ................................................... 73 Bảng 3. 2. Các chính sách và nguồn tài chính từ NSNN đang áp dụng cho các VQG nghiên cứu ................................................................................... 78 Bảng 3.3: Quy định về mức phí và quản lý sử dụng phí tham quan ........... 83 Bảng 3.4: Các loại hình HĐKD&DVDLST tại 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý ..................................................................................... 85 Bảng 3.5. Tình hình kinh doanh DLST tại các VQG nghiên cứu ............... 86 Bảng 3.6: Giá cho thuê môi trường rừng .................................................... 88 Bảng 3.7: Tổng hợp diện tích các đơn vị thuê MTR VQG Ba Vì .............. 89 Bảng 3.8: Tự chủ trong giao dịch tài chính của các VQG theo .................. 98 Nghị định 141/2016/NĐ-CP và Nghị định 60/2021/NĐ-CP ...................... 98 Bảng 3.9: Tỷ lệ chi tiền lương, tiền công trong tổng chi thường xuyên (ĐVT: %) ................................................................................................... 104 Bảng 3.10. Tình hình trích lập Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp......... 109 Bảng 3.11: Quy định sử dụng nguồn tài chính tại các VQG .................... 110 Bảng 3.12: Đánh giá về hệ thống các chính sách hiện hành liên quan đến TCTC VQG ............................................................................................... 113 Bảng 3.14. Định mức sử dụng nguồn tài chính của các VQG .................. 116 Bảng 3.15: Dịch vụ sự nghiệp công được cung cấp bởi các VQG nghiên cứu ............................................................................................................. 122 vii viii DANH MỤC HỘP Hộp 1.1. Danh mục các cơ chế tài chính cho các KBT ............................... 35 Hộp 3.1: Ý kiến của một số cán bộ tại VQG (2024) ................................. 114 Hộp 3.2. Nguồn lực tài chính hạn chế ....................................................... 120 Hộp 3.3. Thực tế về việc TCTC tại các VQG ........................................... 139 viii ix DANH MỤC HÌNH Hình 2.1: Tỷ lệ (%) về diện tích RĐD theo phân hạng ............................... 50 Hình 2.2. Sơ đồ quản lý các VQG do Bộ NN&PTNT quản lý ................... 52 Hình 2.3. Sơ đồ quản lý các VQG do Tỉnh quản lý .................................... 52 Hình 2.4. Sơ đồ quản lý của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT ............. 58 Hình 3.1. Thiết kế chính sách tài chính ở các VQG .................................. 76 Hình 3.2. Tổng nguồn thu của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT (2018 – 2022) ............................................................................................................ 81 Hình 3.3. Cơ cấu nguồn thu của các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT năm 2022 (ĐVT:%) ............................................................................................. 82 Hình: 3.4. Tổng thu theo Luật phí, lệ phí của các VQG ............................. 84 Hình 3.5: Tổng kinh phí thường xuyên giao tự chủ của các VQG (2018 – 2022) .......................................................................................................... 101 Hình 3.6: Phân loại ĐVSN của các VQG nghiên cứu .............................. 103 Hình 3.7: Tỷ trọng chi tiền lương, tiền công trong tổng chi thường xuyên ................................................................................................................... 105 Hình 3.8: Tỷ lệ chi chuyên môn trong tổng chi thường xuyên ................. 106 ix 1 LỜI MỞ ĐẦU 1.1. Sự cần thiết của vấn đề nghiên cứu Tự chủ tài chính (TCTC) đề cập đến khả năng của một tổ chức trong việc kiểm soát các quyết định tài chính và nguồn lực mà không có sự can thiệp đáng kể từ bên ngoài (Smith, 2020). Tại Việt Nam, cơ chế TCTC được áp dụng với các đơn vị sự nghiệp công trong đó quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện quy định về danh mục sự nghiệp công; phân loại mức độ TCTC; tự chủ sử dụng nguồn tài chính và tự chủ trong một số quy định khác có liên quan (Chính phủ, 2021). TCTC là trạng thái mà đơn vị sự nghiệp công có khả năng kiểm soát được vấn đề chi tiêu và tạo ra được nguồn thu bằng nhiều phương thức khác nhau để thực hiện các hoạt động, đáp ứng nhu cầu của đơn vị. TCTC có vai trò quan trọng nhất trong các nội dung tự chủ của đơn vị bên cạnh tự chủ về tổ chức bộ máy và biên chế. Nếu không có tự chủ về tài chính thì các nội dung tự chủ khác chỉ là hình thức và không còn ý nghĩa (Nguyễn Quân, 2023). TCTC được áp dụng với các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL), thực hiện cung cấp các dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước (Chính phủ, 2021). Các ĐVSNCL giữ vai trò chủ đạo, vị trí then chốt trong cung ứng dịch vụ sự nghiệp công và thực hiện chính sách an sinh xã hội (Quốc hội 2017). Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của các ĐVSNCL còn nhiều tồn tại, hạn chế; nhiều văn bản pháp luật về ĐVSNCL đã được ban hành, nhưng còn chưa đồng bộ, thực hiện cơ chế tự chủ, trong đó có TCTC còn hình thức, có phần thiếu minh bạch. Các vấn đề đặt ra được cụ thể hóa tại Nghị Quyết 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập. Tại Việt Nam, các VQG là ĐVSNCL, được phân cấp quản lý trực thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT) hoặc trực thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh/thành phố. Trên thực tế các VQG bắt đầu thực hiện 2 TCTC theo sự điều chỉnh của các văn bản quản lý nhà nước đối với ĐVSNCL. Mặc dù, một số VQG đã có sự thay đổi nhất định về TCTC, tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Tuy nhiên, hầu hết các VQG vẫn phụ thuộc nhiều vào ngân sách nhà nước (NSNN) (Emerton & cộng sự, 2006; Lê Thanh An & cộng sự, 2018; Trần Quang Bảo & cộng sự, 2019; GIZ, 2021). Trong khi tình trạng bất ổn và thiếu nguồn lực tài chính đang trở thành rào cản cốt lõi đối với quản lý hiệu quả các khu bảo tồn, nhất là trong việc theo đuổi các chiến lược quản lý và bảo tồn nguồn tài nguyên thiên nhiên (Wilkie & cộng sự, 2001; Emerton, 2006; Martin & cộng sự, 2018). Vì vậy, việc đa dạng hóa và tự chủ các nguồn tài chính không chỉ đóng góp vào sự bền vững tài chính mà còn nâng cao hiệu quả quản lý cũng như khả năng thực thi các mục tiêu dài hạn của các VQG (Hockings & cộng sự, 2000; Emerton, 2006). Nghị quyết 19/NQ-TW của Ban chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) đã xác định việc đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tổ chức lại hệ thống ĐVSNCL là một mục tiêu ưu tiên, trong đó nhấn mạnh việc giảm mạnh tỉ trọng, nâng cao hiệu quả chi NSNN cho đơn vị ĐVSNCL (trong đó có VQG) để cơ cấu lại NSNN. Các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT gồm Ba vì, Tam Đảo, Cúc Phương, Bạch Mã, YokDon và Cát Tiên, là những ĐVSNCL đi tiên phong triển khai thực hiện cơ chế TCTC của ngành Lâm nghiệp. Mặc dù vậy, với việc quản lý những tài sản công đặc thù như: rừng, đất rừng và hệ sinh thái (HST); nhiều loại công việc rất khó khăn trong xây dựng định mức chi; hàng hóa, dịch vụ cung cấp phần lớn là những hàng hóa, dịch vụ công thiết yếu khó xác định và đo lường giá trị đã tạo ra những rào cản không nhỏ trong quá trình thực hiện cơ chế TCTC. Theo Tổng cục Lâm nghiệp (2022), trên 80% các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT chưa đảm bảo chi thường xuyên. Trước những mối đe dọa ngày càng tăng đối với đa dạng sinh học (ĐDSH), những thách thức đối với công tác quản lý VQG cũng như những khó khăn mà các VQG phải đối mặt trong công tác bảo vệ và 3 phát triển rừng (BV&PTR) thì việc bắt buộc phải thực hiện các bước để tăng cường TCTC (thông qua cắt giảm ngân sách chi thường xuyên và biên chế ngay lập tức) có thể đe dọa đến tính bền vững của VQG. Do đó, trong bối cảnh cần phải TCTC, giảm phụ thuộc vào ngân sách nhà nước cần sự nghiên cứu và kiến nghị cơ chế TCTC phù hợp, trên cơ sở phân tích thực trạng nguồn tài chính, phân bổ và sử dụng nguồn tài chính, và đánh giá mức độ TCTC của các VQG, nhìn ra các cơ hội để các VQG đa dạng hoá nguồn thu tận dụng được nguồn lực tài nguyên thiên nhiên sẵn có, giảm sự phụ thuộc vào nguồn NSNN, nâng cao khả năng TCTC nhưng vẫn đảm bảo được các mục tiêu quan trọng nhất là duy trì, bảo vệ đa dạng sinh học của các VQG. Xuất phát từ thực tiễn này, Nghiên cứu sinh chọn vấn đề nghiên cứu “Tự chủ tài chính Vườn quốc gia tại Việt Nam” để từ đó có thể khai thác và duy trì nguồn tài chính bền vững cho các hoạt động bảo vệ rừng và bảo tồn tài nguyên đa dạng sinh học. 1.2. Câu hỏi nghiên cứu 1) TCTC cần dựa trên những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn nào? 2) Thực trạng TCTC của VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Nghiên cứu điểm tại 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý: Tam Đảo, Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên) hiện nay như thế nào? 3) Các bất cập trong cơ chế TCTC của các VQG hiện nay là gì và các nguyên nhân của các bất cập đó? 4) Cơ chế TCTC phù hợp với đặc thù các VQG? 1.3. Mục tiêu nghiên cứu 1.3.1. Mục tiêu tổng quát Trên cơ sở đánh giá thực trạng TCTC của VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT, đề xuất giải pháp đa dạng hóa nguồn thu và nâng cao khả năng tự chủ nguồn tài chính bền vững cho các VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT. 4 1.3.2. Mục tiêu cụ thể - Hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn về TCTC của các VQG. - Đánh giá được thực trạng TCTC của 6 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý - Phân tích được những bất cập trong cơ chế TCTC của các VQG hiện nay và xác định rõ nguyên nhân. - Đề xuất được cơ chế TCTC phù hợp với đặc thù của các VQG . 1.4. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là TCTC của các VQG trực thuộc Bộ NN & PTNT. Tập trung vào nghiên cứu 06 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý đại diện theo mức độ TCTC khác nhau là Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên. 1.5. Phạm vi nghiên cứu 1.5.1. Phạm vi về nội dung Luận án tập trung nghiên cứu các khía cạnh của TCTC bao gồm tự chủ về huy động, phân bổ và sử dụng nguồn tài chính; minh họa trên thực trạng TCTC của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý (Tam Đảo, Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên); Luận án cũng nghiên cứu về các yếu tố thuận lợi, khó khăn, rào cản và thách thức đến khả năng TCTC của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý để từ đó đánh giá được thực trạng và đề xuất cơ chế TCTC phù hợp cho các VQG. 1.5.2. Phạm vi về không gian Luận án nghiên cứu điểm ở 6 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Tam Đảo, Ba Vì, Cúc Phương, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên). 1.5.3. Phạm vi về thời gian - Số liệu thứ cấp được thu thập trong 5 năm (2018-2022) tại 6 VQG trực thuộc Bộ NN& PTNT quản lý (Ba Vì, Cúc Phương, Tam Đảo, Bạch Mã, Yokdon, Cát Tiên). 5 - Số liệu sơ cấp được điều tra, khảo sát năm 2022 1.6. Nội dung nghiên cứu - Cơ sở lý luận và thực tiễn về TCTC của các VQG. - Thực trạng TCTC của 6 VQG trực thuộc Bộ NN&PTNT quản lý. - Phân tích được những bất cập trong cơ chế TCTC của các VQG hiện nay và xác định rõ nguyên nhân. - Đề xuất được cơ chế TCTC phù hợp với đặc thù của các VQG. 1.7. Những đóng góp mới của luận án 1.7.1. Đóng góp mới về mặt lý luận Luận án đã hệ thống hóa và bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn về Tự chủ tài chính của các Vườn quốc gia. Luận án cung cấp các tài liệu mang tính thực tiễn về tổng quan TCTC của ĐVSNCL nói chung và TCTC các VQG ở Việt Nam nói riêng. Trên cơ sở kế thừa các nghiên cứu trong, ngoài nước và các phát hiện của nghiên cứu thực địa, nội dung TCTC của VQG đã được xác định phù hợp với thông lệ quốc tế, cơ chế TCTC áp dụng đối với các ĐVSNCL Việt Nam và đặc trưng của ngành lâm nghiệp.. 1.7.2. Đóng góp mới về mặt thực tiễn Luận án đã đánh giá được thực trạng TCTC của các VQG nghiên cứu; Cung cấp các kết quả thực tiễn cho thấy sự khác biệt và chứng minh rằng VQG thuộc loại hình ĐVSNCL hoạt động với tính chất đặc thù riêng. Các VQG một mặt phải cung cấp hàng hóa dịch vụ công đặc thù (BV&PTR bền vững, bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ môi trường và HST, ). Mặt khác, các VQG vẫn cung cấp các hàng hóa dịch vụ công cộng (du lịch sinh thái (DLST), giáo dục môi trường,..). Từ đó, nghiên cứu đã đánh giá tác động của cơ chế TCTC tới VQG, các nguồn thu tạo ra, khả năng TCTC của VQG, đề xuất cơ chế TCTC phù hợp với đặc thù của các VQG. Các kết quả thực tiễn đó góp phần cung cấp các thông tin hữu ích phục vụ công tác quản lý chuyên môn và tài chính của các VQG, đưa ra các khuyến nghị đối với các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ NN & PTNT, Bộ Tài chính, ) với mục tiêu nâng cao khả năng TCTC của VQG trên cơ sở tạo nguồn thu, đáp ứng 6 tốt nhu cầu kinh phí hoạt động gắn với nâng cao chất lượng hàng hóa dịch vụ công. Ngoài ra, kết quả của luận án có thể được sử dụng cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập trong lĩnh vực, lâm nghiệp, tài chính và quản trị. 7 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CHO VIỆC XÂY DỰNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI CÁC VƯỜN QUỐC GIA 1.1. Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của Vườn quốc gia 1.1.1. Một số khái niệm có liên quan 1.1.1.1. Khái niệm tự chủ tài chính Tự chủ (autonomy) Tự chủ (autonomy), theo Từ điển tiếng Anh Oxford 2004 là nói đến trạng thái chất lượng của một đối tượng hoặc một đơn vị như là nhà nước, chính quyền địa phương, một tổ chức, một cơ quan (Oxford 2004). Ở Việt Nam, khái niệm Tự chủ được biên soạn theo từ điển Tiếng Việt năm 2010, giải nghĩa “tự chủ” là việc tự điều hành, quản lý mọi công việc của cá nhân hoặc của tổ chức, không bị cá nhân, tổ chức khác chi phối (Trần Đức Cân 2012). TCTC: TCTC đề cập đến khả năng của một tổ chức trong việc kiểm soát các quyết định tài chính và nguồn lực mà không có sự can thiệp đáng kể từ bên ngoài. Nó liên quan đến quyền tạo thu nhập, phân bổ ngân sách theo nhu cầu và mục tiêu riêng của tổ chức. Thompson (2019), mở rộng hơn nữa khái niệm TCTC là “sức mạnh của một tổ chức trong việc tạo ra và duy trì doanh thu của chính mình, đưa ra các quyết định tài chính và phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên riêng của tổ chức đó”. Định nghĩa này nhấn mạnh khả năng của tổ chức trong việc tạo ra doanh thu và đưa ra quyết định mà không có sự can thiệp từ bên ngoài, nhấn mạnh việc kiểm soát các nguồn tài chính. Xét trên góc độ quản lý tài chính, TCTC là việc cơ quan quản lý cấp trên (chủ thể quản lý) cho phép đơn vị cấp dưới (chủ thể bị quản lý) được phép chủ động điều hành, tự quyết các hoạt động tài chính trong khuôn khố pháp luật về quản lý tài chính với mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động của đơn vị. TCTC 8 cho phép các tổ chức đa dạng hóa nguồn thu, đầu tư một cách chiến lược, phát triển thể chế và đảm bảo tính ổn định lâu dài. Quyền TCTC: Smith (2020) định nghĩa quyền TCTC là “quyền tự do của một tổ chức trong việc kiểm soát và quản lý các nguồn tài chính của mình một cách độc lập mà không bị ảnh hưởng hoặc ràng buộc quá mức từ bên ngoài”. Định nghĩa này nhấn mạnh sự độc lập và quyền hạn của các tổ chức trong việc quản lý tài chính của họ. 1.1.1.2. Tự chủ tài chính trong các tổ chức công Khái niệm tự chủ của tổ chức công được đưa ra lần đầu bởi Clark (1984), đặt quyền lực của tổ chức công cấp dưới (chính quyền địa phương) trong mối quan hệ với cấp chính quyền cao hơn, trong đó, quyền tự chủ của tổ chức công cấp dưới xác định theo hai nguyên tắc cụ thể: một là quyền đề xuất, khởi xướng (quyền của chính quyền cấp dưới trong việc tự điều chỉnh và lập pháp phục vụ lợi ích và mục tiêu riêng của họ hoặc quyền hành động để thực hiện các nghĩa vụ chính đáng); hai là quyền miễn trừ (quyền của chính quyền cấp dưới hành động mà không bị giám sát bởi cấp cao hơn). TCTC được đặc trưng bởi sự kiểm soát của tổ chức đối với các quyết định và nguồn lực tài chính, cho phép tổ chức tạo thu nhập, phân bổ vốn và thiết lập các ưu tiên ngân sách dựa trên đặc thù riêng của họ. Cơ chế TCTC của tổ chức công: Cơ chế TCTC của tổ chức công là các quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện quy định về danh mục sự nghiệp công; giá, phí và lộ trình tính giá dịch vụ sự nghiệp công; phân loại mức độ TCTC; tự chủ sử dụng nguồn tài chính; tự chủ trong hoạt động liên doanh, liên kết; quản lý, sử dụng tài sản công và các quy định khác có liên quan (Chính phủ 2021). 1.1.2. Ý nghĩa của tự chủ tài chính trong tổ chức công Tầm quan trọng của TCTC có thể được hiểu qua lăng kính của nhiều nghiên cứu khác nhau. Adams (2021), lập luận rằng quyền TCTC đóng một vai 9 trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự đổi mới và thích ứng của tổ chức. Các tổ chức có quyền TCTC có quyền tự do đầu tư vào các chương trình, công nghệ và sáng kiến nghiên cứu mới nhằm thúc đẩy sự đổi mới và nâng cao khả năng cạnh tranh của tổ chức. Brown (2017) nhấn mạnh tầm quan trọng của quyền TCTC trong việc nâng cao hiệu suất và hiệu quả của tổ chức. Nghiên cứu cho thấy rằng các tổ chức có quyền TCTC lớn hơn sẽ linh hoạt điều chỉnh nguồn tài chính phù hợp với các ưu tiên chiến lược của họ, từ đó cải thiện kết quả hoạt động. Hơn nữa, Anderson (2019), nhấn mạnh tác động của quyền TCTC đối với trách nhiệm giải trình của tổ chức. Họ cho rằng các tổ chức có quyền TCTC có nhiều khả năng thiết lập các biện pháp quản lý tài chính hiệu quả hơn, đảm bảo tính minh bạch trong phân bổ và báo cáo nguồn lực. Điều này nâng cao trách nhiệm giải trình của tổ chức đối với các bên liên quan và với cơ quan quản lý. Cụ thể: - Đa dạng hóa nguồn lực: Smith (2018) nhấn mạnh rằng quyền TCTC cho phép các tổ chức phản ứng nhanh chóng với các xu hướng thị trường và các thay đổi trong bối cảnh thực tế. Trong đó, với quyền TCTC, các tổ chức có thể khám phá các nguồn tài chính đa dạng ngoài các kênh truyền thống. Bằng cách đa dạng hóa nguồn thu, các tổ chức giảm sự phụ thuộc vào nguồn ngân sách duy nhất (từ Chính phủ) và tăng cường sự ổn định tài chính của chính họ. Phù hợp với điều này, Johnson (2019), nhấn mạnh rằng quyền TCTC cho phép các tổ chức tìm kiếm các nguồn tài trợ thay thế như từ các khu vực tư nhân, cộng đồng, các quan hệ đối tác công tư. - Thúc đẩy sự đổi mới và thích ứng Quyền TCTC cũng tạo cơ hội cho các tổ chức đầu tư vào cơ sở vật chất hạ tầng, nguồn nhân lực từ đó phục vụ cho các mục tiêu của tổ chức. - Trách nhiệm giải trình và minh bạch: 10 Quyền TCTC đi kèm với đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài chính. Các tổ chức phải thiết lập các quy chế quản lý tài chính, tuân thủ các quy định. Điều này thúc đẩy niềm tin giữa các bên liên quan, nâng cao uy tín của tổ chức và tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý giám sát hiệu quả (Belal, Cooper et al. 2013, Sokol, Santos-Rodriguez et al. 2022) Smithson (2017) lập luận rằng quyền TCTC khuyến khích các tổ chức triển khai các hệ thống và thông lệ quản lý tài chính mạnh mẽ. Điều này bao gồm việc tiến hành kiểm toán thường xuyên, đảm bảo tuân thủ các quy định tài cính và cung cấp báo cáo tài chính minh bạch. - Tính bền vững lâu dài: Quyền TCTC cho phép các tổ chức lập kế hoạch và quản lý nguồn tài chính của mình với tầm nhìn dài hạn. Họ có thể áp dụng các chiến lược để đảm bảo sự bền vững tài chính, như trích lập các quỹ, tham gia vào các hoạt động đầu tư thận trọng và lập kế hoạch cho các trường hợp dự phòng trong tương lai. Điều này cho phép các tổ chức vượt qua các thách thức tài chính, duy trì sự ổn định và tiếp tục thực hiện sứ mệnh và dịch vụ của mình trong thời gian dài (Thompson 2016). Tóm lại, quyền TCTC mang lại cho tổ chức sự độc lập và quyền hạn để đưa ra các quyết định tài chính phù hợp với mục tiêu và ưu tiên của họ. Quyền TCTC cho phép tổ chức đa dạng hóa các nguồn tài trợ, đầu tư một cách chiến lược, thúc đẩy phát triển và đảm bảo tính bền vững. Bằng cách nắm lấy quyền TCTC, các tổ chức có thể nâng cao hiệu quả, khả năng thích ứng và đạt những thành công. 1.1.3. Mục tiêu của tự chủ tài chính đối với các tổ chức công Mục tiêu của TCTC đối với các tổ chức công được thể hiện ở các khía cạnh sau: - Thứ nhất, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các tổ chức công trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực