Luận án Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của kho bạc nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG PHAN QUẢNG THỐNG N THÀN H SƠN XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Đà Nẵng - 2015 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG PHAN QUẢNG THỐNG N THÀNH SƠN XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC Chuyên ngành : Quản trị kinh doanh Mã số : 62.34.05.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Lâm Chí Dũng 2. PGS.TS. Lê Hùng Sơn Đà Nẵng - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản Luận án “Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước” là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. Nếu có gì sai tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm. Nghiên cứu sinh Phan Quảng Thống MỤC LỤC MỞ ĐẦU ...................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của luận án ............................................................................... 1 2. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................2 3. Phương pháp nghiên cứu................................................................................. 3 4. Những đóng góp chính của luận án................................................................. 3 5. Tổng quan tài liệu nghiên cứu......................................................................... 4 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ............................................................................................................13 1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .............................................................................13 1.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước ........................................................ 13 1.1.2. Bản chất của Ngân sách Nhà nước .........................................................16 1.1.3. Vai trò của Ngân sách Nhà nước ............................................................18 1.2. HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .............................................................................................................27 1.2.1. Tổng quan về quản lý Ngân sách Nhà nước ....................................... 27 1.2.1.1. Khái niệm và đặc điểm quản lý Ngân sách Nhà nước ...................27 1.2.1.2. Mục tiêu quản lý Ngân sách Nhà nước ..........................................31 1.2.1.3. Chủ thể quản lý Ngân sách Nhà nước ............................................34 1.2.1.4. Nội dung quản lý Ngân sách Nhà nước .........................................35 1.2.2. Nội dung hoạt động quản lý Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ......................................................................................................................... 37 1.2.2.1. Tổng quan về Kho bạc Nhà nước .................................................... 37 1.2.2.2. Chức năng quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc nhà nước .. 43 1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ...............................48 1.3.1. Đánh giá trong hoạt động quản trị .................................................... 48 1.3.2. Hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ............................................................................................ 50 1.3.2.1. Hệ tiêu chí ......................................................................................50 1.3.2.2. Phân loại hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của KBNN ...............................................................................................53 1.4. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ..............................................56 1.4.1. Nhân tố bên ngoài .................................................................................. 56 1.4.2. Nhân tố nội tại Kho bạc Nhà nước ........................................................ 57 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1......................................................................................... 59 Chương 2. THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA ............................60 2.1. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ...............................................................................60 2.1.1. Bối cảnh ra đời Kho bạc Nhà nước Việt Nam .................................... 60 2.1.2. Nội dung chủ yếu công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Việt Nam .......................................................................................... 64 2.1.3. Tổ chức công tác quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước Việt Nam ................................................................................................. 66 2.2. THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MỘT SỐ CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2001-2013 ...........................................................70 2.2.1. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động quản lý thu Ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước ...................................................................... 70 2.2.2. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động quản lý chi Ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước ...................................................................... 74 2.2.3. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá một số hoạt động khác liên quan đến hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước .............. 77 2.2.3.1. Chỉ tiêu thống kê về kết quả huy động vốn cho Ngân sách Nhà nước và đầu tư phát triển ..........................................................................................77 2.2.3.2. Chỉ tiêu về tạm ứng vốn Kho bạc Nhà nước cho Ngân sách Nhà nước địa phương .......................................................................................................78 2.2.3.3. Các chỉ tiêu đánh giá về hoạt động quản lý ngân quỹ trong quá trình thu - chi Ngân sách Nhà nước ..................................................................................79 2.3. KHẢO SÁT Ý KIẾN CỦA CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC CÁC CẤP KHO BẠC NHÀ NƯỚC VỀ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM .............80 2.3.1. Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................... 80 2.3.2. Phương pháp nghiên cứu, công cụ thu thập dữ liệu và hoạt động khảo sát ......................................................................................................................... 81 2.3.3. Tổng hợp kết quả nghiên cứu ............................................................ 82 2.3.3.1. Nhận xét về hệ thống chỉ tiêu hiện đang áp dụng trong đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước (thể hiện trong hệ thống báo cáo của KBNN) .................................................................................................83 2.3.3.2. Nhận xét về thực trạng tổ chức công tác phân tích, đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách tại Kho bạc Nhà nước .................................................86 2.4. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC VIỆT NAM .....................................................................89 2.4.1. Những mặt làm được ........................................................................ 89 2.4.2. Những hạn chế ................................................................................. 90 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 .........................................................................................94 Chương 3. XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ........................................... 95 3.1. SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN CỦA VIỆC XÂY DỰNG MỚI HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .............................................................................................................95 3.2. CĂN CỨ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ..............................................96 3.2.1. Định hướng cải cách hoạt động quản lý quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước ............................................................................................ 96 3.2.1.1. Định hướng về cải cách quản lý ngân sách nhà nước.................... 96 3.2.1.2. Định hướng cải cách hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước ..................................................................................................................98 3.2.2. Kết quả phân tích thực trạng vận dụng chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước trong thời gian qua .......... 100 3.2.3. Kết quả khảo sát ý kiến công chức, viên chức KBNN ........................ 100 3.2.4. Mục tiêu, yêu cầu xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước ................................................................... 103 3.2.4.1. Mục tiêu .......................................................................................103 3.2.4.2. Yêu cầu hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ..................................................................................104 3.3. THIẾT KẾ NỘI DUNG HỆ TIÊU CHÍ ..........................................................105 3.3.1. Các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý thu Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước .......................................................................................... 105 3.3.2. Các tiêu chí đánh giá hoạt động chi trả và kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ........................................................................... 110 3.3.2.1. Đối với hoạt động chi trả và kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước ................................................................................................................110 3.3.2.2. Đối với hoạt động kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản và chương trình mục tiêu của Kho bạc Nhà nước ..................................................115 3.3.2.3. Tiêu chí đánh giá về chất lượng dịch vụ hành chính công trong hoạt động quản lý chi Ngân sách Nhà nước ..................................................................117 3.3.3. Các tiêu chí đánh giá một số hoạt động khác liên quan đến hoạt động quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước ................................. 121 3.4. CÁC GIẢI PHÁP VẬN DỤNG HIỆU QUẢ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ...........................................................................................................125 3.4.1. Kết hợp báo cáo thường xuyên theo định kỳ và điều tra chuyên đề .....125 3.4.2. Xây dựng và hoàn thiện quy trình phân tích, đánh giá ...................... 127 3.4.3. Tổ chức bộ phận phân tích, đánh giá trong từng đơn vị Kho bạc Nhà nước........................................................................................................................ 129 3.5. CÁC GIẢI PHÁP BỔ TRỢ ............................................................................130 3.5.1. Tăng cường sự quan tâm của lãnh đạo Kho bạc Nhà nước các cấp ... 130 3.5.2. Bảo đảm yêu cầu của thông tin ........................................................ 131 3.5.3. Nâng cao nhận thức của cán bộ công chức, viên chức Kho bạc Nhà nước ................................................................................................................................ 132 3.5.4. Vận dụng tốt công nghệ thông tin .................................................... 132 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .......................................................................................134 KẾT LUẬN ...........................................................................................................135 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN Các chữ Tiếng Việt 1. CCHC : Cải cách hành chính 2. CNH-HĐH : Công nghiệp hóa - Hiện đại hóa 3. ĐTPT : Đầu tư phát triển 4. HĐND : Hội đồng Nhân dân 5. KBNN : Kho bạc Nhà nước 6. KDTM : Không dùng tiền mặt 7. KTTT : Kinh tế thị trường 8. KT-XH : Kinh tế - Xã hội 9. MLNS : Mục lục ngân sách 10. NSNN : Ngân sách nhà nước 11. UBND : Ủy ban Nhân dân 12. XDCB : Xây dựng cơ bản Các chữ Tiếng nước ngoài 1. GDP : Tổng sản phẩm trong nước 2. IMF : Quỹ tiền tệ quốc tế 3. PEFA : Khung đánh giá trách nhiệm giải trình tài chính và chi tiêu công 4.TABMIS : Thông tin quản lý ngân sách và Kho bạc Nhà nước DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang 2.1. Cơ cấu mẫu khảo sát 83 2.2. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ toàn diện, đầy đủ của các chỉ tiêu đánh giá 83 2.3. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ chuẩn xác của các chỉ tiêu đánh giá 84 2.4. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ cụ thể, rõ ràng của các chỉ tiêu đánh giá 85 2.5. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hệ thống của các chỉ tiêu đánh giá (Sự hợp lý trong cách phân loại; Sự liên kết logic giữa các chỉ tiêu ) 85 2.6. Tổng hợp kết quả khảo sát về mức độ khả thi (dễ dàng cho việc vận dụng, thu thập dữ liệu, đánh giá...) của các chỉ tiêu 86 2.7. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính quy củ, bài bản của hoạt động phân tích, đánh giá 86 2.8. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hợp lý của quy trình phân tích đánh giá 87 2.9. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính hợp lý trong thiết kế các báo cáo 87 2.10. Tổng hợp Kết quả khảo sát về yêu cầu chính xác, kịp thời của việc phân tích, đánh giá 88 2.11. Tổng hợp kết quả khảo sát về tính thiết thực, hiệu quả của kết quả phân tích, đánh giá đối với công tác quản lý Quỹ NSNN của KBNN các cấp 88 3.1. Tổng hợp kết quả khảo sát về bổ sung các tiêu chí định tính 100 3.2. Tổng hợp kết quả khảo sát về câu hỏi nên ưu tiên điều chỉnh, bổ sung các tiêu chí đánh giá 101 3.3. Tổng hợp kết quả khảo sát nội dung nào cần được bổ sung các tiêu chí đánh giá nhất (do hiện còn thiếu hoặc chưa được đề cập) 101 3.4. Tổng hợp kết quả khảo sát về yêu cầu cần phải được ưu tiên đáp ứng nhất 102 3.5. Tổng hợp kết quả khảo sát về nội dung cần được ưu tiên đổi mới nhất 102 3.6. Tổng hợp Kết quả khảo sát về đề xuất giải pháp cốt lõi 103 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của luận án NSNN là một bộ phận cơ bản của hệ thống tài chính, là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước trong việc quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội. Qua hơn 24 năm xây dựng và phát triển, KBNN đã góp phần cùng với ngành Tài chính đạt được nhiều kết quả tích cực, đóng góp vào sự nghiệp xây dựng, đổi mới đất nước thông qua việc quản lý quỹ NSNN, huy động vốn cho đầu tư phát triển, kế toán và cung cấp thông tin kịp thời, chính xác phục vụ sự chỉ đạo điều hành của các cơ quan trung ương và chính quyền địa phương. Quản lý quỹ NSNN là một chức năng cơ bản của KBNN Việt Nam. Nhằm đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN, cung cấp thông tin phản hồi phục vụ hoạt động quản lý quỹ NSNN, trong thời gian qua, KBNN đã vận dụng một số tiêu chí định lượng thể hiện thành các chỉ tiêu thống kê được thiết kế trong các báo cáo. Tuy nhiên, hệ thống chỉ tiêu thống kê hiện đang được vận dụng đã bộc lộ những hạn chế cơ bản: thiếu tính toàn diện và tính hệ thống; chưa đáp ứng tốt nhu cầu đánh giá từng đơn vị KBNN, làm cơ sở so sánh thành tích, chỉ đạo điều hành liên quan đến hoạt động quản lý quỹ NSNN. Mặt khác, trước yêu cầu “xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hoàn thiện bộ máy, gắn với hiện đại hóa công nghệ” [21] KBNN đã tổ chức triển khai hàng loạt cơ chế, đề án, quy trình quản lý, kiểm soát, thanh toán các khoản thu - chi NSNN phù hợp chức năng quản lý quỹ NSNN trong tình hình mới. Trong bối cảnh đó, để nâng cao hiệu quả quản lý quỹ ngân sách của KBNN, việc xây dựng một hệ tiêu chí đáp ứng các mục tiêu cải cách hệ thống quản lý quỹ NSNN của KBNN là rất cấp thiết. Về phương diện nghiên cứu, cả từ nội bộ KBNN Việt nam cho đến giới học thuật bên ngoài KBNN vẫn chưa có một nghiên cứu có hệ thống và toàn diện về đề 2 tài xây dựng hệ thống tiêu chí đánh gía hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN. Vì những lý do nói trên, tác giả chọn đề tài “ Xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc Nhà nước” làm đề tài nghiên cứu cho luận án tiến sỹ kinh tế của mình. 2. Mục tiêu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu - Hệ thống hóa, kết hợp phương pháp phân tích và tổng hợp nhằm phát triển cơ sở lý luận về xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. - Phân tích thực trạng của việc vận dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN Việt Nam trong thời gian qua. - Xây dựng hệ thống tiêu chí (bao gồm cả các tiêu chí định tính và các chỉ tiêu định lượng) đảm bảo việc đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. 2.2. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn vận dụng các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. 2.3. Phạm vi nghiên cứu Hoạt động quản lý quỹ ngân sách bao gồm nhiều nội dung công việc liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau trong bộ máy Nhà nước theo luật định. Nó bao gồm các công việc của cơ quan lập pháp (hay còn gọi là cơ quan quyền lực); cơ quan hành pháp (cơ quan chấp hành) và cơ quan tư pháp. Bản thân công việc chấp hành dự toán ngân sách được cơ quan quyền lực thông qua cũng được phân công cho nhiều cơ quan khác nhau: Cơ quan Tài chính; cơ quan Thuế; KBNN và một số cơ quan khác. Đề tài chỉ đề cập đến nội dung quản lý quỹ ngân sách thuộc chức năng của KBNN. Mặt khác, hoạt động nghiệp vụ của KBNN bên cạnh chức năng quản lý quỹ ngân sách là chức năng chủ yếu còn có một số chức năng khác như: quản lý quỹ dự trữ tài chính Nhà nước; tiền, tài sản tạm thu, tạm giữ, huy động vốn cho NSNN và 3 cho đầu tư phát triển. Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN. Thực trạng số liệu các chỉ tiêu thống kê về quỹ ngân sách của KBNN được nghiên cứu, phân tích từ năm 2001 đến 2013 trên phạm vi toàn quốc. 3. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp luận nghiên cứu được sử dụng xuyên suốt trong luận án là phương pháp luận duy vật biện chứng. Theo đó, quan diểm cơ bản là các tiêu chí quản lý quỹ ngân sách được xem như hệ thống luôn biến đổi cần được quan tâm đổi mới. Trong quá trình giải quyết từng vấn đề cụ thể, đề tài vận dụng các phương pháp sau: - Phương pháp tổng hợp, hệ thống hóa các tài liệu, kết hợp các phương pháp phân tích, suy luận quy nạp và diễn dịch; logic và lịch sử. - Các phương pháp xử lý dữ liệu thứ cấp, trong đó các phương pháp thống kê được sử dụng phổ biến. - Đề tài cũng vận dụng phương pháp khảo sát ý kiến kết hợp với phương pháp tham khảo chuyên gia nhằm khảo sát ý kiến của các cán bộ hoạt động thực tiễn KBNN ở các vị trí khác nhau và các chuyên gia trong lĩnh vực hoạt động quản lý quỹ NSNN nhằm