Luận văn Nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương

MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU .............................................................................................................................. 1 CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ THEO NGÀNH, CHỨC NĂNG KẾT HỢP VỚI QUẢN LÝ THEO ĐỊA PHƯƠNG ................... 5 1. Khái niệm và hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước. 5 1.1 Khái niệm nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. ................................. 5 1.2. Hệ thống các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. ............................ 7 2. Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương ................... 9 2.1. Quản lý ngành và quản lý theo chức năng............................................................ 9 2.2. Quản lý theo địa phương ..................................................................................... 11 2.3. Sự cần thiết phải kết hợp quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương. ................................................................................................................. 13 3. Vai trò của nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương. ........................................................................................................................... 16 CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC ............................................. 19 2.1. Sự “xé rào” trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương trái với quy định của cơ quan quản lý ngành, chức năng. .............................. 20 2.2. Sự phối hợp không chặt chẽ trong việc tổ chức, thực hiện các quy định của ngành ở địa phương................................................................................................................... 25 2.3. Bất cập trong hoạt động kiểm tra giám sát thực hiện các quy định của ngành tại địa phương. ..................................................................................................................... 35 CHƯƠNGIII. NÂNG CAO HIỆU QUẢ KẾT HỢP QUẢN LÝ THEO NGÀNH, CHỨC NĂNG KẾT HỢP VỚI QUẢN LÝ THEO ĐỊA PHƯƠNG. ............................................. 40 1. Trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật của Bộ, ngành và của địa phương. ................... 40 2. Trong hoạt động phối hợp triển khai thực hiện các quy định của ngành ở địa phương. ........................................................................................................................... 43 3. Trong hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện các quy định của ngành tại địa phương ............................................................................................................................ 45 KẾT LUẬN ........................................................................................................................ 47 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................... 49 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Qua hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, đất nước ta đã đạt được những thành tựu đáng kể trong việc xây dựng và phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa có sự điều tiết của nhà nước. Yêu cầu đổi mới về kinh tế đã đòi hỏi hoạt động quản lý nhà nước nói chung và hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói riêng phải có những thay đổi, cải cách để phù hợp với quy luật phát triển. Những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện các hoạt động quản lý nhà nước để đáp ứng yêu cầu đổi mới. Đặc biệt là trong thời kỳ hội nhập tạo cho Nhà nước ta nhiều yêu cầu mới, thách thức mới trong việc phát triển đất nước. Nền kinh tế chuyển từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp chuyển sang kinh tế thị trường đã làm thay đổi nhiều trong hoạt động quản lý nhà nước . Những trì trệ và tồn đọng trong công tác quản lý theo cơ chế cũ đã được khắc phục và dần được thay thế bằng những cơ chế quản lý mới. Việc thực hiện các nguyên tắc trong quản lý hành chính cũng đạt được những thành tựu đáng kể. Vai trò lãnh đạo của Đảng ngày càng được củng cố và nâng cao thông qua việc thể hiện sự sáng suốt trong đường lối chỉ đạo và định hướng về tư tưởng cho quần chúng nhân dân. Bộ máy nhà nước ngày càng được kiện toàn, việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước được tiến hành dựa trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật. Nền hành chính Việt Nam được tổ chức và thực hiện trên cơ sở hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, các nguyên tắc này là tư tưởng chỉ đạo, là kim chỉ nam để hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện có hiệu quả. Trong hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương là một nguyên tắc mang tính kỹ thuật của hoạt động quản lý nhưng thực sự đóng vai trò quan trọng khi nhà nước ta chú trọng chuyển đổi từ cơ chế quản lý tập 2 trung sang cơ chế phân cấp quản lý, phát huy được thế mạnh của địa phương. Việc tạo điều kiện cho các địa phương quyền chủ động sáng tạo trong quản lý nhưng phải bảo đảm được sự phát triển một cách đồng bộ, thống nhất trong cả nước đã đòi hỏi phải có sự kết hợp trong quản lý giữa địa phương với trung ương, với cơ quan quản lý ngành. Sự kết hợp quản lý giữa ngành với địa phương đã được thực hiện đã đạt được những thành tựu đáng kể song việc thực hiện nguyên tắc này trong thực tiễn vẫn còn nhiều bất cập và chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế của đời sống xã hội. Đó là: sự không thống nhất trong quản lý giữa các bộ ngành và địa phương; sự phối hợp kém hiệu quả trong hoạt động ban hành văn bản của các địa phương vẫn còn nhiều văn bản trái với quy định của ngành; sự không đồng bộ trong công tác thực hiện các quy định của ngành tại các địa phương ; tình trạng “mạnh ai nấy làm” hay công tác kiểm tra, giám sát thực hiện các quy định của ngành tại các địa phương cũng chưa được quan tâm đúng mức... Những hạn chế này dẫn tới hiệu quả quản lý nhà nước còn yếu kém. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI Đảng Cộng sản Việt Nam (Ngày 18 tháng 12 năm 1986) đã chỉ ra rằng: “ Nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Nêu cao vị trí và vai trò của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, tạo điều kiện cho các cơ quan dân cử thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn theo Hiến pháp quy định. Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và quản lý xã hội bằng pháp luật. Phân định rành mạch nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm của cơ quan nhà nước từng cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ, phân biệt rõ chức năng quản lý hành chính - kinh tế với quản lý sản xuất - kinh doanh, kết hợp quản lý theo ngành, chức năng với quản quản lý theo địa phương và vùng lãnh thổ…”. Nhận thức rõ tầm quan trọng của nguyên tắc kết hợp quản lý ngành chức năng với quản lý theo địa phương trong việc xây dựng và phát triển đất nước thì việc xem xét và nghiên cứu nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương thực sự là cần thiết, thông qua đó, để xác định các 3 phương hướng hoàn thiện nguyên tắc này nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng và phát triển đất nước. 2. Mục đích nghiên cứu Thông qua việc trình bày, phân tích quá trình hình thành và tổ chức thực hiện của nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương, khóa luận sẽ đánh giá những thành tựu và hạn chế, yếu kém của việc thực hiện nguyên tắc này trong thực tiễn quản lý hành chính hiện nay. Qua đó, khóa luận sẽ đề xuất các phương hướng và giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện nguyên tắc này trong điều kiện hiện nay. 3. Nội dung và phạm vi nghiên cứu của đề tài Để nghiên cứu một cách toàn diện đề tài “Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương”, khóa luận sẽ dựa trên cơ sở lý luận của nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương và thông qua tìm hiểu và phân tích thực trạng áp dụng nguyên tắc này trong thực tế quản lý hành chính hiện nay, để từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện nguyên tắc trong thực tiễn. Trong thực tế, nguyên tắc này vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định, tuy nhiên trong phạm vi khóa luận này khóa luận chỉ tập trung vào một số hoạt động cụ thể đang là những điểm nóng trong quản lý hành chính và tồn tại nhiều bất cập, cụ thể là các hoạt động sau đây: - Trong hoạt động ban hành văn bản pháp luật của chính quyền địa phương. - Trong hoạt động triển khai thực hiện các quy định của ngành ở địa phương; - Trong hoạt động kiểm tra giám sát thực hiện các quy định của ngành tại địa phương. 4 4. Phương pháp nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng cộng sản về vị trí, vai trò của nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương trong quản lý nhà nước. Đặc biệt là các quan điểm cơ bản chỉ đạo công cuộc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay. Về phương pháp cụ thể luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến như: so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê, hệ thống, phương pháp lịch sử… 5. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luân văn chia làm 3 chương: - Chương I. Những vấn đề chung của nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương - Chương II. Thực trạng áp dụng nguyên tắc - Chương III. Nâng cao hiệu quả việc kết hợp quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương 5 CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ THEO NGÀNH, CHỨC NĂNG KẾT HỢP VỚI QUẢN LÝ THEO ĐỊA PHƯƠNG 1. Khái niệm và hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một trong những mảng hoạt động quan trọng của nhà nước, khi hướng tới xây dựng một nền hành chính hiện đại, trong sạch, và hiệu quả thì việc tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà nước phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định. Nguyên tắc quản lý sẽ là tư tưởng chỉ đạo là nền tảng cho mọi hoạt động của quản lý nhà nước nói chung và hoạt động quản lý nhà nước nói riêng. Nó sẽ chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi các nguyên tắc này được xây dựng một cách khoa học và hợp lý trong thực tiễn. 1.1 Khái niệm nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. Khi tìm hiểu về các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thì việc nghiên cứu và làm rõ các khái niệm, đặc điểm và vai trò của các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước là yêu cầu cơ bản. Thuật ngữ nguyên tắc, theo nghĩa chung, được hiểu là những điều cơ bản nhất thiết phải tuân theo trong một loạt các việc làm. Mỗi ngành khoa học, mỗi lĩnh vực hoạt động cụ thể đề cập tới vấn đề nguyên tắc theo góc độ riêng, đặc thù cho ngành khoa học hay lĩnh vực hoạt động đó. Trong khoa học pháp lý, các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước được xác định là những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt động quản lý, từ bản chất của chế độ, được quy định trong pháp luật, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Xem xét một cách cụ thể, ở góc độ của luật hành chính, nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật hành chính có nội 6 dung là những tư tưởng chủ đạo làm cơ sở để tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước được ghi nhận trong các văn bản pháp luật của nhà nước, từ Hiến pháp, luật đến các văn bản dưới luật. Điều này thể hiện tính pháp lý của các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. Nó tạo ra cơ sở để buộc các chủ thể phải tuân thủ một cách thống nhất và chính xác các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. Theo Ănghen: “ Nguyên tắc không phải là được ứng dụng vào giới tự nhiên và lịch sử loài người. Không phải giới tự nhiên và loài người thích ứng với nguyên tắc mà trái lại nguyên tắc chỉ đúng nếu nó phù hợp với tự nhiên và lịch sử” . Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước được xây dựng, tổng kết và rút ra từ thực tiễn quản lý hành chính nhà nước. Vì thế, chúng không phải là những nội dung chủ quan theo ý muốn của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước mà được xác định trên cơ sở của hoat động quản lý hành chính nhà nước. Những nguyên tắc sai lầm, hoàn toàn dựa trên cơ sở nhận thức chủ quan có ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước và sớm hay muộn chúng sẽ bị đào thải để phù hợp với quy luật phát triển khách quan của xã hội. Như vậy, các nguyên tắc này mang tính khách quan và khoa học. Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước cũng chịu sự chi phối của những điều kiện về chính trị, giai cấp và xã hội hay nói cách khác các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước phản ánh bản chất giai cấp của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên mức độ chi phối của những yếu tố này lên các nguyên tắc khác nhau là không giống nhau: có nguyên tắc thể hiện bản chất giai cấp một cách sâu sắc; ngược lại có những nguyên tắc ít chịu sự chi phối của các điều kiện chính trị hay giai cấp. Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có tính ổn định, bởi lẽ bản thân các nguyên tắc này phản ánh các quy luật khách quan của quản lý hành chính nhà nước cho nên tình ổn định của chúng trong từng thời kỳ, từng giai 7 đoạn phải được đảm bảo. Song tính ổn định này chỉ mang tính tương đối, nó không loại bỏ việc không ngừng đổi mới về nội dung, hình thức và phương pháp thực hiện các nguyên tắc. Việc xây dựng và áp dụng các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước luôn gắn liền với quá trình phát triển của xã hội, quá trình tích lũy kinh nghiệm, thành quả của khoa học trong các lĩnh vực. Mỗi nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có nội dung riêng, phản ánh những quy luật khách quan khác nhau trong quản lý hành chính nhà nước. Vì lẽ đó, có nhiều nguyên tắc khác nhau được đặt ra trong quản lý hành chính nhà nước. Tuy vậy, những nguyên tắc này có mối liên hệ chặt chẽ với nhau và tạo thành thể thống nhất. Việc thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ là tiền đề cho việc thực hiện có hiệu quả các nguyên tắc khác. 1.2. Hệ thống các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước. Như đã trình bày ở phần trên, các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước đa dạng về nội dung nhưng lại có tính thông nhất và liên hệ chặt chẽ với nhau. Việc phân loại chúng một cách khoa học nhằm xác định cụ thể vị trí, vai trò của chúng trong quản lý hành chính nhà nước, trên cơ sở đó sẽ có thể xây dựng và tổ chức thực hiện có hiệu quả trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước. Việc phân loại các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước cần dựa trên những cơ sở khoa học về quản lý nhà nước. Mác cho rằng, hoạt động quản lý nhà nước được biểu hiện cụ thể trong hoạt động tổ chức, nó bao gồm hai mặt tổ chức chính trị và tổ chức kỹ thuật. Do vậy, các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thường được phân chia thành hai nhóm: Các nguyên tắc chính trị - xã hội và các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật. Các nguyên tắc chính trị - xã hội là các nguyên tắc chung, được quán triệt trong toàn bộ tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong đó có hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đây là các nguyên tắc thể hiện sâu sắc bản chất giai cấp của nhà nước. Nhóm này bao gồm các nguyên tắc cơ bản sau đây: 8 - Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước; - Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hành chính nhà nước; - Nguyên tắc tập trung dân chủ; - Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc; - Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là những nguyên tắc mang tính đặc thù cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nội dung của những nguyên tắc này chi phối các yếu tố kỹ thuật của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Cho dù thực hiện trong điều kiện chính trị hoặc giai cấp thế nào, hoạt động quản lý hành chính đều phải tuân theo các nguyên tắc đó. Bản thân nhóm nguyên tắc này gồm nhiêu nguyên tắc khác nhau, nhưng nổi bật nhất vẫn là hai nguyên tắc cơ bản sau đây: - Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương; - Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng và phối hợp quản lý liên ngành. Việc phân chia các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thành hai nhóm nêu trên chỉ mang tính chất tương đối, bởi các yếu tố tổ chức - kỹ thuật và chính trị trong quản lý hành chính nhà nước không tồn tại một các độc lập mà có mối quan hệ qua lại tác động lẫn nhau, việc thực hiện không tốt bất kỳ một nguyên tắc nào trong quản lý hành chính Nhà nước cũng ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính Nhà nước nói riêng. Việc nghiên cứu về nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương sẽ góp phần đảm bảo sự phát triển một cách toàn diện của ngành ở địa phương trong điều kiện Nhà nước ta đang đẩy mạnh thực hiện việc phân cấp quản lý. 9 2. Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương 2.1. Quản lý ngành và quản lý theo chức năng Cùng với sự phát triển của xã hội là chuyên môn hóa các hoạt động của con người trong đời sống xã hội. Đây chính là cơ sở khách quan khái niệm ngành. Ngành là khái niệm chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất - kinh doanh có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động với mục đích giống nhau ( như cùng sản xuất ra một loại sản phẩm, cùng thực hiện một loại dịch vụ, hay cùng thực hiện một hoạt động sự nghiệp nào đó…). Sự phân chia các mặt hoạt động xã hội thành ngành (dựa trên sản phẩm cuối cùng) là kết quả sự phân công lao động xã hội xảy ra đồng thời với quá trình phát triển sản xuất và chuyên môn hóa các loạt hoạt động khác nhau của con người. Tùy vào các cách khác nhau của việc phân loại sản phẩm của các hoạt động hay mục đích của các hoạt động mà người ta phân chia thành các ngành, phân ngành, ngành chuyên sâu… khác nhau. Trên thực tế còn một cách hiểu khá phổ biến về thuật ngữ “ngành”, theo đó ngành là một “hệ thống cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương”. Ví dụ: Khi nói đến ngành tài chính người ta hiểu đó là hệ thống các cơ quan hoạt động trong lĩnh vực tài chính từ trung ương đến cơ sở. Có sự phân chia các lĩnh vực hoạt động xã hội thành các ngành tất yếu sẽ dẫn đến việc thực hiện hoạt động quản lý theo ngành. Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý các đơn vị, tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế - kĩ thuật hoặc hoạt động với mục đích giống nhau nhằm làm cho hoạt động của các tổ chức, đơn vị này phát triển một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội. Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải thực hiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như: Lập quy hoạch và kế hoạch phát triển ngành, quản lý thực hiện các quản thu, chi, giám sát, kiểm tra việc thực hiện pháp luật… Trong điều kiện khối lượng các công việc quản lý ngày càng nhiều và mang tính phức tạp thi sự đòi hỏi của việc chuyên môn hóa cao 10 các công việc nêu trên luôn đặt ra. Chính điều này đã làm nảy sinh ra nhu cầu quản lý theo chức năng hay còn gọi là quản lý theo lĩnh vực. Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất định của quản lý hành chính nhà nước như kế hoạch, tài chính, giá cả, khoa học, công nghệ, lao động, nội vụ, quan hệ đối ngoại và hợp tác quốc tế, tổ chức và công vụ. Các lĩnh vực chuyên môn này liên quan đến hoạt động của các bộ, các cấp quản lý nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Cơ quan quản lý theo chức năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn hay một nhóm c