Một số ý kiến về hoàn thiện thị trường bất động sản ở Việt Nam

MỘT SỐ Ý KIẾN VỀ HOÀN THIỆN THỊ TRƯỜNG BẤT ĐỘNG SẢN Ở VIỆT NAM PHẠM VĂN VÕ Giảng viên Khoa luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP. HCM Trong hệ thống thị trường, có thể nói thị trường bất động sản có vai trò đặc biệt quan trọng. Vấn đề hình thành và phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam hiện nay là một vấn đề mang tính tất yếu và cần phải được thừa nhận để quản lý và tác động phát triển theo định hướng bằng những cơ chế, chính sách phù hợp. Quan điểm này đã được khẳng định trong Nghị quyết đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX. Đây là một vấn đề không mới nhưng lại rất phức tạp trong điều kiện hiện nay ở nước ta. Việc tạo ra hành lang pháp lý cho sự vận động và phát triển của thị trường bất động sản phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh ở nước ta hiện nay là vấn đề bức xúc. Trong thời gian qua trên một số tạp chí chuyên ngành và các phương tiện truyền thông đại chúng đã có nhiều tác giả đưa ra những giải pháp hoàn thiện thị trường bất động sản ở Việt Nam. Trong khuôn khổ của bài viết này, tôi muốn đóng góp một số ý kiến nhằm hoàn thiện cơ chế pháp lý để thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản ở nước ta trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai và những quy luật của kinh tế thị trường. Nói đến thị trường bất động sản, trước hết, chúng ta phải nói đến đối tượng của nó. Đối tượng của thị trường bất động sản chính là bất động sản. Theo khoản 1 Điều 181 của Bộ luật Dân sự, bất động sản được định nghĩa là các tài sản không di, dời được bao gồm: a. Đất đai; b. Nhà ở, công trình xây dựng gắn liền với đất đai, kể cả các tài sản gắn liền với nhà ở, công trình xây dựng đó; c. Các tài sản khác gắn liền với đất đai; d. Các tài sản khác do pháp luật quy định; Như vậy, trừ trường hợp được quy định tại điểm d, khoản 1 thì bất động sản bao gồm đất đai và tài sản gắn liền với đất. Trong thị trường bất động sản, đất đai có thể tham gia với ý nghĩa là một loại hàng hoá độc lập hoặc là một yếu tố cấu thành bất động sản cùng các tài sản gắn liền với đất. Nói cách khác, thị trường đất đai (hay còn gọi là thị trường quyền sử dụng đất) chính là một bộ phận của thị trường bất động sản. Đối với các loại tài sản gắn liền với đất thì chúng đều có thể trở thành đối tượng mua bán trên thị trường, thị trường của chúng bao gồm cả thị trường của quyền sở hữu. Riêng đối với đất đai, theo quy định của pháp luật lại thuộc hình thức sở hữu duy nhất – sở hữu toàn dân, do vậy, nó không thể trở thành đối tượng mua bán, trong khi nhiều loại tài sản khác thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước vẫn có thể bán. Từ đặc điểm này mà việc giao quyền sử dụng đất đai không giống so với việc giao các tài sản khác cũng thuộc sở hữu toàn dân. Giá trị quyền sử dụng đất mà Nhà nước giao cho các doanh nghiệp nhà nước không được coi là vốn ngân sách cấp, trừ trường hợp ngoại lệ. Các doanh nghiệp này vẫn phải trả tiền thuê đất, nộp thuế sử dụng đất và không có quyền bán đất. Tuy nhiên, xét cả về mặt lý luận và thực tiễn, sở hữu duy nhất của toàn dân đối với đất đai không phủ nhận việc đưa quan hệ đất đai vào quan hệ thị trường. Đối tượng lưu thông của thị trường đất đai không nhất thiết phải là quyền sở hữu. Suy cho cùng, bản chất của thị trường đất đai không phải là thị trường quyền sở hữu bởi đặc điểm nguồn gốc và tính cộng đồng trong quan hệ sở hữu đất đai. Do vậy, trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân khi đất đai tham gia thị trường bất động sản thì đối tượng của nó không phải là quyền sở hữu mà là quyền sử dụng đất. Cơ chế vận hành của quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản được chia thành hai tầng cấp. Tầng cấp thứ nhất là quá trình lưu chuyển đất đai theo chiều dọc: Nhà nước thông qua các cơ quan quản lý trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể sử dụng đất, xác lập tư cách chủ thể sử dụng đất cho họ cả về mặt nội dung và hình thức. Trong quan hệ này cũng đã xuất hiện yếu tố hàng hóa - tiền tệ. Nhà nước giao đất, cho thuê đất với ý nghĩa là giao hoặc cho thuê tài sản và tài sản này được trị giá bằng tiền. Số tiền này phải nộp vào ngân sách nhà nước khi được giao đất như một khoản tiền phải bỏ ra để có được quyền sử dụng đất (tiền sử dụng đất) hoặc phải nộp trong suốt quá trình sử dụng đất (tiền thuê đất…). Ở tầng cấp thứ hai thể hiện mối quan hệ theo chiều ngang. Những quan hệ đã xác lập ở tầng cấp thứ nhất thực chất mới tạo ra cơ sở tiền đề để đưa quan hệ đất đai vận hành theo cơ chế thị trường. Tầng cấp thứ hai này thể hiện mối quan hệ giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau trong quá trình thực hiện quyền sử dụng đất trên cơ sở quan hệ thị trường. Để tạo cơ sở pháp lý cho quan hệ này hình thành và phát triển, Nhà nước cần phải trao cho người sử dụng đất những quyền năng cần thiết mà chủ yếu tập trung vào hai quyền là quyền được chuyển quyền và quyền được góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất. Quan hệ theo chiều ngang này thường được thể hiện thông qua các hình thức như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp giá trị quyền sử dụng đất. Đây là quan hệ mang tính tài sản đơn thuần, là thị trường thứ cấp và là thị trường sôi động nhất. Thực tế thực hiện Luật đất đai 1993 ở Việt Nam và thực hiện quyền sở hữu Nhà nước đối với đất đô thị ở Trung Quốc trong thời gian qua đã chứng minh tính khả thi của mô hình này. Từ thực tế trên chúng ta thấy, vấn đề cần quan tâm trong việc hoàn thiện thị trường bất động sản không phải ở chỗ chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai có cho phép đất đai tham gia thị trường hay không. Chúng ta không cần và không nên đề cập đến việc thay đổi chế độ sở hữu hiện nay đối với đất đai theo kiểu “gọt chân cho vừa giày” . Điều đáng quan tâm hiên nay chính là việc tìm ra giải pháp giải quyết mối quan hệ trên, trong đó theo tôi quan trọng nhất và nổi cộm nhất là vấn đề đảm bảo tính đồng bộ trong việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với thị trường bất động sản. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai đã dẫn đến tình trạng không thống nhất về chế độ pháp lý đối với những yếu tố tạo nên bất động sản. Đất đai và tài sản gắn liền với đất là một khối tài sản thống nhất. Nhưng đất đai và tài sản gắn liền với đất lại có chế độ pháp lý khác nhau. Hình thức sở hữu đối với đất đai là duy nhất, trong khi đó hình thức sở hữu đối với tái sản gắn liền với đất lại đa dạng. Đối với một bất động sản thì tài sản gắn liền với đất có thể thuộc sở hữu của cá nhân, tổ chức nhưng đất đai luôn thuộc sở hữu toàn dân, người sở hữu tài sản chỉ có quyền sử dụng đất. Trong khi đó nội dung của quyền sở hữu đối với tài sản và nội dung của quyền sử dụng đất là không giống nhau. Khi một bất động sản được đưa vào lưu thông trên thị trường thì tài sản gắn liền với đất có thể là chuyển giao quyền sở hữu nhưng đất đai chỉ là chuyển giao quyền sử dụng. Thậm chí còn có trường hợp tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu của tổ chức, cá nhân và họ có quyền bán nhưng đất đai thì họ lại không có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất (ví dụ như tài sản của tổ chức, cá nhân có trên đất thuê của nhà nước và trả tiền thuê đất hàng năm). Trong trường hợp này, khi bán tài sản thì người sử dụng đất không có quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Người mua tài sản sẽ được Nhà nước tiếp tục cho thuê đất. Thực trạng này dẫn đến việc tách rời một cách siêu hình giữa giá trị quyền sử dụng đất với giá trị tài sản có trên đất. Loại tài sản này ít có giá trị về mặt thực tế, vì khi các bên thỏa thuận bán tài sản gắn liền với đất thì trong giá bán tài sản đã bao hàm cả giá trị quyền sử dụng đất (bao gồm cả giá trị tư bản của đất đai mà hoạt động đầu tư đem lại). Hoặc theo luật đất đai hiện hành cũng nảy sinh trường hợp một chủ thể đủ điều kiện mua tài sản gắn liền với đất nhưng lại không được phép trở thành chủ thể sử dụng đất gắn liền với tài sản đó. Điều này không chỉ làm ảnh hưởng xấu tới lợi ích của người sử dụng đất, đến sự phát triển bình thường của thị trường bất động sản mà còn ảnh hưởng tới lợi ích của Nhà nước. Hướng khắc phục tồn tại này là cần có những quy định pháp luật đảm bảo tính đồng bộ giữa nội dung quyền sử dụng đất với nội dung quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Tuy không thể tham vọng có được sự thống nhất giữa hai nội dung này nhưng ít nhất cũng phải làm cho chúng gần nhau ở mức độ có thể chấp nhận được. Để phát triển thị trường bất động sản cũng cần phải quan tâm đến những quy định pháp luật nhằm tạo ra hàng hóa trao đổi trên thị trường. Quan hệ cung cầu trong thị trường bất động sản phụ thuộc rất nhiều vào ý chí của Nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền sở hữu đối với đất đai và chủ thể của quyền lực công cộng thực hiện chức năng quản lý Nhà nước nói chung. Đất đai không phải là sản phẩm do con người làm ra và là tài nguyên hữu hạn. Muốn ổn định quan hệ cung cầu trong thị trường bất động sản, trước hết Nhà nước cần căn cứ vào nhu cầu của xã hội để lập quy hoạch sử dụng đất sao cho hợp lý, bởi quy hoạch sử dụng đất quyết định đến khả năng cung ứng từng loại đất trên thị trường. Sở dĩ giá đất ở hiện nay ở Việt Nam, đặc biệt là ở các thành phố lớn quá cao có khi là do cung không đủ cầu. Nguyên nhân sâu xa của tình trạng này, ngoài những tồn tại trong việc quản lý thị trường bất động sản còn do trong quy hoạch chúng ta xác định quỹ đất làm nhà ở quá ít, không đáp ứng nhu cầu của xã hội. Mặt khác, để nâng cao khả năng cung ứng hàng hóa trong thị trường bất động sản, Nhà nước cũng cần mở rộng quyền chuyển quyền của người sử dụng đất bởi vì người sử dụng đất chỉ có thể đưa quyền sử dụng đất của mình vào lưu thông trên thị trường khi được pháp luật cho phép. Thực tế hiện nay những trường hợp được phép chuyển quyền sử dụng đất của người sử dụng đất vẫn còn hạn chế . Những quy định pháp luật về điều kiện chuyển quyền sử dụng đất, thủ tục chuyển quyền sử dụng đất có tác động quan trong đến thị trường bất động sản. Do vậy để tạo điều kiện cho thị trường bất động sản phát triển, Nhà nước cũng cần phải có những quy định phù hợp về điều kiện thực hiện quyền chuyển quyền, trình tự thủ tục thực hiện quyền chuyển quyền. Nên nhớ rằng khi người sử dụng đất có quyền chuyển quyền không có nghĩa là họ được thực hiện quyền đó bất cứ lúc nào mà phải đáp ứng những điều kiện thực hiện. Một trong những điều kiện để thực hiện quyền chuyển quyền sử dụng đất là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Song do công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của chúng ta chưa được thực hiện tốt nên có rất nhiều trường hợp có quyền chuyển quyền mà không thể thực hiện được. Tồn tại này đã được khắc phục phần nào tại Nghị định 79/2001/NĐ - CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 17/1999/NĐ-CP về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất và thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất, nhưng theo tôi vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của việc thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản, đây cũng chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng chuyển quyền sử dụng đất trái phép. Nhu cầu chuyển quyền sử dụng đất hiện nay là rất lớn và mang tính tất yếu. Khi pháp luật không phù hợp với tính tất yếu khách quan đó thì nó sẽ tự vạch đường đi cho mình dưới dạng các kênh ngầm. Ngoài ra để giải quyết tốt mối quan hệ về cung cầu trong thị trường bất động sản, Nhà nước cũng cần phải mở rộng những trường hợp được nhận chuyển quyền sử dụng đất. Những chủ thể được phép nhận chuyển quyền sử dụng đất hiện nay vẫn chủ yếu giới hạn trong phạm vi tổ chức cá nhân trong nước. Điều này cũng dẫn đến sự hạn chế sự phát triển của thị trường bất động sản hoặc tình trạng tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư chui mà Nhà nước khó kiểm soát được. Muốn có một thị trường bất động sản lành mạnh đảm bảo lợi ích của các bên tham gia, của Nhà nước và lợi ích chung của toàn xã hội, tất yếu cần phải được đặt dưới sự quản lý của Nhà nước. Tất nhiên đây không phải là việc can thiệp trái quy luật mà nó chỉ dừng lại ở việc điều tiết thị trường, xác định và đảm bảo thực hiện các điều kiện, thủ tục mua bán tài sản, chuyển quyền sử dụng, đăng ký quyền sở hữu tài sản, quyền sử dụng đất được xác lập thông qua thị trường… Đó vừa là hoạt động để nhằm thực hiện chức năng quản lý Nhà nước nói chung, vừa là để thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai trên cơ sở quyền lực nhà nước và quyền sở hữu. Vấn đề bức thiết trong lĩnh vực quản lý Nhà nước đối với thị trường bất động sản hiện nay là phải kiên quyết ngăn chặn có hiệu quả tình trạng đầu cơ đất đai, tình trạng chuyển quyền sử dụng đất trái phép. Những quy định của Luật đất đai để nhằm ngăn chặn tình trạng này theo chúng tôi là tương đối đầy đủ, nhưng điều đáng tiếc là chúng lại không được thực hiện nghiêm túc trên thực tế. Tóm lại, để phát triển thị trường bất động sản, chúng ta cần phải có một cơ chế pháp lý phù hợp với những quy luật của kinh tế thị trường trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai không phủ nhận việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản. Sự phát triển của thị trường bất động sản ở Việt Nam là tất yếu. Điều quan trọng là chúng ta phải nắm bắt được quy luật vận động của nó, tổ chức thực hiện quyền sở hữu toàn dân như thế nào để vừa có thể đưa quan hệ đất đai vận hành phù hợp với quy luật của kinh tế thị trường vừa đảm bảo lợi ích chung của toàn xã hội, bảo vệ và củng cố cơ sở vật chất cho chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai cả về mặt kinh tế và pháp lý. Nếu chúng ta không nhận thức được quy luật vận động của đất đai nói riêng và bất động sản nói chung để có cơ chế pháp lý phù hợp thì bản thân thị trường bất động sản vẫn tiếp tục vận động theo những quy luật mang tính tất yếu, sự can thiệp trái quy luật chỉ có thể làm cho nó vận động chậm chạp và méo mó đi mà thôi