Tiểu luận Hoạch định chính sách nông nghiệp

Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp Tiểu luận Hoạch định chính sách nông nghiệp 1 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp PHẦN 1: GIỚI THIỆU Chính sách được xác định như là đường lối hành động mà Chính phủ lựa chọn đối với một lĩnh vực của nền kinh tế, kể cả các mục tiêu mà Chính phủ tìm kiếm và sự lựa chọn các phương pháp để theo đuổi các mục tiêu đó. [3; trang 10] Chuyên đề này đề cập tới những vấn đề lý luận cơ bản về hoạch định chính sách như bản chất của hoạch định chính sách, cơ s ở của hoạch định chính sách, yêu cầu và điều kiện hoạch định chính sách, phân loại chính sách, công cụ và trình tự hoạch định chính sách, trong đó có đi sâu vào lĩnh vực nông nghiệp. Đây là những vấn đề lý luận không thể thiếu, giúp cho người nghiên cứu có những nhận thức đầy đủ và chuẩn mực về bản chất hoạch định chính sách kinh tế nói chung và chính sách nông nghiệp nói riêng. Hoạch định chính sách là khâu thứ hai trong một chu trình chính sách, là cầu nối trung gian đưa ra những giải pháp để thực thi chính sách từ vấn đề đã được xác định trong thực tế cần giải quyết, ta có thể hình dung theo sơ đồ cơ bản sau đây: Xác định vấn đề Hoạch định Thực thi chính sách chính sách chính sách Phát Duy trì hiện mâu Phân tích chính thuẫn chính sách sách Đánh giá chính sách Sơ đồ chu trình chính sách [7; trang 9] 2 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp PHẦN 2: NỘI DUNG Ở phần này có 7 nội dung chính cần nghiên cứu, nhóm chúng tôi lược khảo chủ yếu từ Giáo trình Chính sách nông nghiệp của tác giả Phạm Vân Đình (2009 ) và một số tài liệu liên quan, trong đó có đưa ra một số ví dụ minh chứng để trình bày, từ đó giúp chúng ta có một nhận định chi tiết hơn về vấn đề hoạch định chính sách nông nghiệp. 2.1. KHÁI NIỆM VỀ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP [2; trang 14-15] Hoạch định chính sách có thể hiểu là quá trình hình thành và cho ban hành một chính sách. Quá trình đó phải trải qua một loạt hoạt động kế tiếp có liên quan mật thiết với nhau từ những ý tưởng cho ra đời một chính sách đến việc lựa chọn các nội dung cần thiết trong văn bản chính sách, xây dựng các quy định trong văn bản chính sách và tổ chức triển khai thực hiện chính sách. Tập hợp các hoạt động đó chính là hoạch định chính sách. Các hoạt động trong hoạch định chính sách được chia thành các nhóm sau: - Nhóm hoạt động để hình thành những ý tưởng cho ra đời một chính sách. - Nhóm hoạt động về soạn thảo những nội dung cụ thể của chính sách (những quy định trong văn bản chính sách). - Nhóm hoạt động tổ chức ban hành chính sách. Những ý tưởng của một chính sách được hình thành rõ nét dần, đầy đủ và hoàn chỉnh dần. Để đạt được điều đó cần trả lời một loạt câu hỏi sau: - Cần đưa ra chính sách gì? - Tại sao lại phải đưa ra chính sách đó trong lúc này? - Mức độ cấp thiết của việc ban hành chính sách đó? - Đối tượng chịu tác động của chính sách đó là ai? - Ý nghĩa và tác dụng của chính sách đó? - Những mặt được hoặc mất khi ban hành chính sách đó? - Vị trí của chính sách đó trong hệ thống chính sách chung như thế nào? 3 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp - Đó là chính sách mục tiêu hay hỗ trợ? … Thực chất mọi câu hỏi trên đều tập trung vào việc giải thích về tính cần thiết của chính sách đó. Trên cơ s ở hình thành thực tế phát triển nông nghiệp, cần đưa ra được các chính sách nhằm cải thiện tình hình, thúc đẩy sự phát triển của nông nghiệp. Từ một khía cạnh khác, cần thấy được các điều kiện đảm bảo cho việc thực thi chính sách đó. Các ý tưởng cho ra đời một chính sách thường bắt nguồn từ chiến lược phát triển kinh tế nói chung, định hướng và tạo điều kiện thuận lợi cho nông nghiệp phát triển trong guồng máy vận hành chung của nền kinh tế. Khi đưa ra những ý tưởng bao giờ người ta đã cân nhắc đến sự thành công và rủi ro của một chính sách. Nội dung cụ thể của một chính sách bao gồm các vấn đề s au: Những mục tiêu cần đạt được của Chính sách (bao gồm cả mục tiêu dài hạn và mục tiêu ngắn hạn) và các điều khoản quy định trong văn bản. Đó là các quy định mang tính pháp lý trong khuôn khổ chính sách, là cơ sở pháp lý cho việc giải quyết các vấn đề nảy sinh trong thực tiễn. Bên cạnh các quy định về định tính, trong một số điều khoản cụ thể có thể có các quy định về định lượng. Các quy định này phải thực sự chuẩn mực, đại diện vì một lợi ích chung và được sắp xếp một cách logic. Vì các quy định này ảnh hưởng trực tiếp đến các lợi ích kinh tế của các đối tượng thực hiện chính sách nên cần hết sức thận trọng trong việc cân nhắc, không được tùy tiện trong việc đưa ra các quy định và mức độ định lượng trong các quy định. Trong khi lựa chọn, tính toán cần có những dự tính cho tương lai sau khi ban hành chính sách. Điều quan trọng là phải dự báo được phản ứng nhạy cảm của các đối tượng thực hiện chính sách đối với các quy định đó, tức là phải đưa ra các quy định có tính chất thiết thực để chính sách đi vào cuộc sống. Ngoài ra trong các văn bản chính sách còn có các quy định về đối tượng chịu tác động của chính sách và điều khoản thi hành, nói rõ cách tổ chức thực hiện chính sách. Trong một số chính sách có thể có quy định về bãi bỏ một số quy định không thích hợp đã ban hành trước đó. Sau khi đã có văn bản chính sách, việc làm tiếp theo không kém phần quan trọng là tổ chức ban hành và chỉ đạo thực hiện chính sách đó như thế nào. Hoạt động này sẽ đưa chính sách vào cuộc sống. Làm cho các đối tượng hiểu được tinh thần của chính sách và làm đúng chính sách là yêu cầu cuối cùng của hoạt động này. Trong chừng mực nhất định có thể thấy ngay được tác động của chinh sách qua phản ứng 4 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp nhạy cảm của các đối tượng thực hiện chính sách. Đương nhiên hoạt động này liên quan tới sự hiểu biết và trình độ chỉ đạo thực hiện chính sách của người chỉ đạo. Nhóm hoạt động này bao gồm một loạt công việc cụ thể sau: - Xác định vị trí của chính sách mới công bố trong hệ thống chính sách nói chung; - Xác định hiệu lực của chính sách về mặt thời gian; - Xác định đối tượng chịu tác động của chính sách; - Quy định nhiệm vụ của các Bộ/ Ngành chức năng trong việc chỉ đạo thực hiện chính sách; - Tổ chức mạng lưới các cơ quan chức năng trong việc chỉ đạo thực hiện chính sách; - Tổ chức triển khai các đối tượng của chính sách hiểu biết và thực h iện chính sách; - Chế tài xử lý các trường hợp vi phạm chính sách,… 2.2. CĂN CỨ ĐỂ HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 2.2.1. Định hướng phát triển lâu dài của nông nghiệp Chính sách là một công cụ đắc lực của Chính phủ trong việc tổ chức quản lý điều khiển sự phát triển nền kinh tế (trong đó có lĩnh vực nông nghiệp). Như vậy, thông qua hệ thống chính sách, Nhà nước can thiệp vào việc phát triển nông nghiệp, nông thôn theo những mục tiêu nhất định. [6; trang 33] Cơ sở trước tiên và là mục tiêu theo đuổi của chính sách nông nghiệp là nông nghiệp cần được phát triển theo những mục tiêu dài hạn. Tùy thuộc vào quan điểm phát triển kinh tế của mỗi quốc gia mà có những mục tiêu chiến lược phát triển nông nghiệp khác nhau. Ở các nước đang phát triển, mặc dù hiệu quả sản xuất nông nghiệp thấp nhưng Chính phủ vẫn theo đổi những mục tiêu rất khó khăn đối với nông nghiệp là an ninh lương thực, cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp và đặc sản cho xuất khẩu. 5 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp Ở nước ta, tập trung sức lực thoát khỏi tình trạng lạc hậu, độc canh lúa, tự cấp tự túc, tiến tới một nền nông nghiệp hàng hóa đa canh, chuyên môn hóa, hiện đại, hiệu quả cao là chủ trương phát triển lâu dài cho ngành nông nghiệp. [2; trang 16] Chính sách khuyến nông ở nước ta có từ rất sớm trong lịch sử phát triển nông nghiệp. Từ khi có Chỉ thị 100/CT (1981) và đặc biệt là sau Nghị quyết 10-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa VI ngày 05 tháng 4 năm 1988 về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp là bước quan trọng mở đầu thời kỳ đổi mới. Để thể hiện và đưa những tư tưởng quan điểm của Nghị quyết này vào cuộc sống, hàng loạt các chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước về lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn đã được ban hành. [6; trang 47] Và gần đây nhất, tại Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X đã ban hành Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 05 tháng 8 năm 2008 về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, tiếp tục xác định nông nghiệp, nông dân và nông thôn là chiến lược lâu dài của quốc gia. 2.2.2. Thực trạng về những vấn đề cần tháo gỡ đối với sản xuất nông nghiệp Ngoài định hướng cho sự phát triển lâu dài, chính sách phải thường xuyên tháo gỡ những khó khăn cản trở sự phát triển bình thường của nền kinh tế, nhất là đối với nông nghiệp. Vì ngành nông nghiệp phải thường xuyên chịu tác động của tự nhiên và thị trường do tính cung muộn của nó. Chính sách nông nghiệp vừa giải quyết các vấn đề về kinh tế, vừa đụng đến các ngóc ngách trì trệ của đời sống kinh tế - xã hội nông thôn như: phong tục tập quán sản xuất lạc hậu, tâm lý tư hữu của người tiểu nông. Vì vậy, chính sách đưa ra phải dựa vào các vấn đề nảy sinh cần giải quyết để thúc đẩy sự phát triển. [2; trang 16] Thực tế phát triển nông nghiệp hàng hóa định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta từ một nền nông nghiệp lạc hậu, chưa có tiền lệ trong lịch sử, là một quá trình lâu dài và phức tạp, khó khăn. Trong quá trình ấy, phải kết hợp chặt chẽ chính sách kinh tế với chính sách xã hội. [1; trang 304] 2.2.3. Ảnh hưởng của các tác động khách quan [2; trang 16] Nông nghiệp chịu tác động lớn của các điều kiện ngoại cảnh điển hình như: điều kiện tự nhiên, chiến tranh và sản lượng nước ngoài. 6 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp - Điều kiện tự nhiên: ảnh hưởng đến kết quả thu hoạch mùa màng cùng với sự bất lực của nông dân trước thiên tai hay rủi ro thị trường đều đòi hỏi sự có mặt của các chính sách hỗ trợ nông nghiệp. Do vậy, diễn biến phức tạp của điều kiện tự nhiên là một căn cứ không thể thiếu khi đưa ra các chính sách về nông nghiệp. - Chiến tranh: chiến tranh đã gây ảnh hưởng lớn đến cục diện phát triển kinh tế của đất nước. Chẳng hạn, hai cuộc chiến tranh chống Mỹ và Pháp đã làm tổn hại về sức người, sức của và để lại những hậu quả nặng nề cho đất nước và sự phân tán về nhiệm vụ và chiến lược,…là những mất mát mà VN phải gánh chịu. - Ngoại thương: ngoại thương có vai trò to lớn trong quá trình phát triển kinh tế, nhất là đối với những nền kinh tế hội nhập cao, vì kinh tế của các nước hội nhập đều là một mắc xích trong hệ thống kinh tế thế giới. Từ đó, mỗi một biến động về kinh tế, chính trị trên thế giới đều trực tiếp ảnh hưởng đối với một nền kinh tế mở. Do vậy, việc đưa ra các chính sách phát triển kinh tế, trong đó có nông nghiệp cũng cần tính đến ảnh hưởng của yếu tố ngoại thương. 2.2.4. Sức mạnh kinh tế của đất nước [2; trang 17] Sức mạnh kinh tế của đất nước thể hiện ở sự vững mạnh về cơ sở hạ tầng, sự dồi dào của ngân sách Nhà nước, nguồn dự trữ thực phẩm, vật tư và ngoại tệ mạnh cũng như quy mô GDP của đất nước. Chính phủ sử dụng sức mạnh kinh tế như một công cụ hữu hiệu trong việc cải biến nền kinh tế và thực hiện những nhiệm vụ chiến lược (trong đó có nông nghiệp) nhằm hỗ trợ cho sản xuất, đặc biệt đối với nông nghiệp. 2.2.5. Khả năng tiếp nhận chính sách của các đối tượng chịu tác động [2; trang 17] Mọi chính sách đưa ra đều nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển sản xuất nên có thể nói rằng, thành công của một chính sách thể hiện ở sự hưởng ứng tích cực của các đối tượng chịu tác động. Trên thực tế có rất nhiều kiểu phản ứng với chiều hướng và mức độ khác nhau của các đối tượng chịu tác động. Cụ thể, trình độ dân trí là một căn cứ quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách vì nó giúp người dân hiểu và có những quyết định hợp lý đúng đắn đối với chính sách của Chính phủ. Vì vậy, cần tính đến khả năng tiếp nhận chính sách của các đối tượng chịu tác động để đưa ra các chính sách với nội dung và mức độ quy định phù hợp. 2.2.6. Trình độ phát triển của kỹ thuật và công nghệ [2; trang 18] 7 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp Yếu tố cơ bản ảnh hưởng đến sản xuất trong nông nghiệp là kỹ thuật. Vì vậy, hệ thống chính sách đương thời phải tiếp cận được trình độ kỹ thuật và công nghệ. 2.3. YÊU CẦU CỦA CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP 2.3.1. Tính khoa học [2; trang 18] - Tính khoa học là yêu cầu trước tiên khi hoạch định chính sách nông nghiệp. Bởi v ì: + Chính sách nông nghiệp thể hiện sự lựa chọn cân nhắc của Chính phủ nhằm hướng nền nông nghiệp phát triển theo xu hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. + Chính sách nông nghiệp chứa đựng các quy định nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra trong thực tiễn. + Văn bản chính sách là cơ sở pháp lý để giải quyết các tranh chấp giữa các đối tượng chịu tác động của chính sách,… Với phạm vi tác động rộng rãi, liên quan đến lợi ích của đông đảo dân cư, các chính sách nông nghiệp càng cần bảo đảm tính khoa học. - Trước hết tính khoa học của chính sách thể hiện ở quan điểm tiến bộ trong văn bản chính sách. Tính khoa học yêu cầu chính sách phải đáp ứng xu hướng phát triển tiến bộ của nông nghiệp, phải hướng nền nông nghiệp vào “quỹ đạo” phát triển theo quy luật khách quan của nó, tránh áp đặt của các ý tưởng chủ quan duy ý chí không dựa trên cơ sở khoa học đúng đắn. Thực tế đã chứng tỏ rằng mọi việc làm trái quy luật đều gây nên những hậu quả khôn lường. - Tính khoa học còn thể hiện ở sự chặt chẽ trong các văn bản chính sách. Các điều khoản trong văn bản phải được trình bày rõ ràng, được sắp xếp theo một trật tự logic và đặc biệt là phải ngắn gọn, dễ hiểu. Nếu văn bản không rõ ràng, người ta có thể vì hiểu sai mà vô tình vi phạm chính sách và cũng không loại trừ khả năng một số người cố tình lợi dụng các “kẻ hở” trong văn bản chính sách để mưu cầu lợi ích riêng của mình, làm phương hại đến lợi ích cộng đồng. 8 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp Tóm lại, tính khoa học có thể được coi là định hướng ý tưởng của một chính sách và chi phối toàn bộ các khâu trong quá trình hoạch định chính sách. 2.3.2. Tính thực tiễn [2; trang 19] Một chính sách đưa ra không thể tách rời với thực tiễn cuộc sống. Chính sách phải phù hợp với tình hình thực tiễn là một yêu cầu bảo đảm cho tính khả thi của nó. Tính thực tiễn đòi hỏi phải vận dụng s áng tạo những kinh nghiệm phong phú từ những hoàn cảnh thực tế khác nhau, không thể rập khuôn máy móc trong khi giải quyết vấn đề. Xa rời thực tế (hay lý thuyết suông) sẽ gây khó khăn trong chỉ đạo thực hiện và không mang lại kết quả hoạt động thiết thực. Trong điều kiện kinh tế hội nhập phải rất chú ý khi vận dụng kinh nghiệm từ bên ngoài và trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường phải kiên quyết đoạn tuyệt với tư tưởng chủ quan duy ý chí. Ví dụ: Xuất phát từ thực tiễn một số địa phương đầu nguồn vùng đồn g bằng song Cửu Long hàng năm đều bị ngập lũ, để giúp cho người dân sống trong vùng lũ ổn định cuộc sống, an tâm sản xuất, tạo điều kiện phát triển kinh tế, Thủ tướng Chính phủ đã chủ trương triển khai Chương trình cụm tuyến dân cư và nhà ở vùng ngập lũ, trong đó đã ban hành Quyết định 105/2002/QĐ-TTg về chính sách hỗ trợ các hộ dân mua nền nhà trong các cụm, tuyến dân cư. Chính sách này đã tạo điều kiện cho các hộ dân thường trú tại vùng ngập lũ thường xuyên thuộc các tỉnh: An Giang, Đồng Tháp, Long An, Tiền Giang, Kiên Giang , Cần Thơ, Vĩnh Long được mua trả chậm nền nhà và nhà ở trong các cụm, tuyến dân cư theo quy hoạch để đảm bảo có cuộc sống an toàn, ổn định lâu dài. 2.3.3. Tính quần chúng [6; trang 46] Chính sách đóng vai trò quan trọng và là yếu tố bao trùm có tác động mạnh mẽ bảo đảm sự thành công của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nông thôn và phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước. Chính sách đưa ra vì lợi ích của quần chúng, 9 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp cần được sự hưởng ứng của đông đảo quần chúng. Quần chúng sẽ hưởng ứng cao khi nguyện vọng của họ được đáp ứng và từ chối tiếp nhận khi thấy chính sách đó không đem lại lợi ích gì cho họ. Tập hợp được sức mạnh của quần chúng là mong muốn của Chính phủ. Với các phản ứng tích cực, sức mạnh đó có thể “dời non lấp biển”, nhưng sự hờ hững của quần chúng cũng là những điều đáng sợ, tạo nên sức ỳ, làm kéo dài tình trạng trì trệ của nền kinh tế. “Dân biết, dân đề xuất, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra và dân hưởng” phải trở thành phương châm hành động trong việc xây dựng và chỉ đạo thực hiện chính sách. [2; trang 19] Chính sách đúng đắn, hợp lòng dân sẽ tạo ra động lực và phát huy nội lực của người lao động, cho các doanh nghiệp và các thành phần kinh tế tham gia tích cực vào phát triển sản xuất, mở rộng kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế với nhịp độ nhanh và ổn định. [6; trang 46] 2.3.4. Tính đồng bộ Một vấn đề thực tế thường được giải quyết qua một hệ thống chính sách và việc chỉ đạo thực hiện một chính sách thường liên quan tới nhiều Bộ/Ngành. Vì vậy, cần nhìn nhận một cách toàn diện để có hệ thống chính sách phù hợp và cần có sự nhất quán trong chỉ đạo của các Bộ/Ngành có liên quan đối với tất cả các nội dung, các công đoạn trong từng thời điểm của một chính sách. Từ đó ta nhận thấy sự cân nhắc kỹ lưỡng về một hệ thống chính sách ban hành cũng như việc xác định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các Bộ/Ngành và cơ chế kết hợp giữa các Bộ/Ngành trong quá trình hoạch định, chỉ đạo thực hiện chính sách là những bảo đảm cần thiết cho tính đồng bộ của chính sách. [2; trang 19] Đặc biệt, đối với lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn là lĩnh vực rộng lớn, bao gồm một tổ hợp ngành: nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ trên địa bàn nông thôn. Bởi vậy, chính sách nông nghiệp, nông thôn không chỉ là chính sách đơn thuần về nông nghiệp, nông thôn mà là các chính sách, các biện pháp tác động vào tất cả các lĩnh vực, các ngành có liên quan đến nông nghiệp, nông thôn. Do đó, phải có sự phối hợp đồng bộ giữa các bộ ngành từ hoạch định, đến chỉ đạo thực hiện chính sách. [6; trang 34-35] 2.3.5. Tính thời điểm [2; trang 20] 10 Chuyên đề 2: Hoạch định chính sách nông nghiệp Việc ban hành chính sách đúng thời điểm là một yêu cầu tình thế. Mỗi chính sách dù tiến bộ đến đâu cũng chỉ thích hợp cho những thời kỳ nhất định và nó sẽ mất đi tác dụng vào những thời gian không thích hợp (chính sách cho ra đời quá sớm, các điều kiện thực hiện chính sách chưa có hoặc chậm cho ra đời một chính sách cần thiết sẽ làm cho tình trạng trì trệ kéo dài, làm mất đi các cơ hội trong phát triển kinh tế). Vậy thế nào là đúng thời điểm khi cho ra đời một chính sách? Yêu cầu ở đây không phải là cần ban hành thường xuyên các chính sách mỗi khi có một hiện tượng kinh tế xảy ra. Một chính sách mới chỉ xuất hiện khi các điều kiện ra đời của nó đã chín muồi và chính sách mới ra đời sẽ có tác động làm xoay chuyển tình hình. Sự đúng đắn về thời điểm ban hành chính sách chỉ được đánh giá sau khi chính sách đó được ban hành, do đó cần xem xét thận trọng. Mặc dù sự chuyển biến của nông nghiệp thường chậm hơn so với các lĩnh vực khác, nhiều chính sách kinh tế không phát huy tức thì nhưng ban hành chính sách đúng thời điểm sẽ đáp ứng kịp thời yêu cầu của sản xuất nông nghiệp; đặc biệt là các chính sách giá trần đối với vật tư kỹ thuật nông nghiệp và chính sách giá sàn đối với nông sản. 2.3.6. Tính hoàn thiện [2; trang 20] Hoàn thiện chính sách là một vấn đề tất yếu bởi vì: - Một chính sách chỉ phát huy tác dụng trong những điều kiện cụ thể, khi điều kiện kinh tế xã hội biến đổi cần có các chính sách khác thay thế. Như vậy, một chính sách chỉ có thể giải quyết một khâu trong một chuỗi liên tiếp các khâu cần giải quyết. - Có thể phải điều chỉnh những điều chưa thực sự chuẩn mực trong một s ố