Luận án Phương thức tham gia của người dân vào quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH PHAN VĂN TUẤN PHƢƠNG THỨC THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN VÀO QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY (QUA NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI) LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC HÀ NỘI 2017 HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH PHAN VĂN TUẤN PHƢƠNG THỨC THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN VÀO QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY (QUA NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI) LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: CHÍNH TRỊ HỌC Mã số: 62 31 02 01 Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TSKH Phan Xuân Sơn HÀ NỘI 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận án là trung thực, đảm bảo tính khách quan, khoa học, dựa vào kết quả khảo sát thực tế. Các tài liệu tham khảo đều có nguồn gốc xuất xứ rõ ràng. Tác giả Phan Văn Tuấn MỤC LỤC MỞ ĐẦU ...................................................................................................................................... 1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .................................................... 1.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài ................................................................. 8 1.2. Một số đánh giá về kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài và những vấn đề đặt ra tiếp tục nghiên cứu ................................................................................................... 18 Tiểu kết Chƣơng 1 .................................................................................................................... 23 Chƣơng 2: LÝ LUẬN VỀ PHƢƠNG THỨC THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN VÀO QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG ................................................................ 25 2.1. Khái niệm phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công ......... 25 2.2. Sự cần thiết tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công ............................. 29 2.3. Nội dung phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công........... 34 2.4. Các yếu tố ảnh hƣởng đến phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công ................................................................................................................... 46 Kết luận chƣơng 2 ................................................................................................... 57 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHƢƠNG THỨC THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN VÀO QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG QUA NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI TẠI NGHỆ AN ...................... 58 3.1. Bối cảnh ra đời và nội dung cơ bản của chính sách xây dựng nông thôn mới ............. 58 3.2. Thực trạng các yếu tố ảnh hƣởng đến phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách xây dựng nông thôn mới tại Nghệ An ........................................... 61 3.3. Thực trạng phƣơng thức tham gia của ngƣời dân Nghệ An vào quá trình chính sách xây dựng nông thôn mới ............................................................................................ 86 3.4. Những vấn đề đặt ra qua phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công trong xây dựng nông thôn mới tại Nghệ An ...................................... 113 Tiểu kết chƣơng 3 ................................................................................................................... 116 Chƣơng 4: QUAN ĐIỂM ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHƢƠNG THỨC THAM GIA CỦA NGƢỜI DÂN VÀO QUÁ TRÌNH CHÍNH SÁCH CÔNG QUA NGHIÊN CỨU CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY .............................. .......................117 4.1. Quan điểm định hƣớng hoàn thiện phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính công qua nghiên cứu chính sách xây dựng nông thôn mới hiện nay ..................................................................................................................... 117 4.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công qua nghiên cứu chính sách xây dựng nông thôn mới hiện nay ........................................................................................................ 1320 4.3. Nhóm giải pháp hoàn thiện các yếu tố ảnh hƣởng đến phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công qua nghiên cứu chính sách xây dựng nông thôn mới hiện nay ........................................................ 132 Tiểu kết chƣơng 4 ................................................................................................................... 151 KẾT LUẬN ............................................................................................................................. 153 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN CSC : Chính sách công DTTS : Dân tộc thiểu số ĐGCSC : Đánh giá chính sách công HĐND : Hội đồng nhân dân HĐCSC : Hoạch định chính sách công NTM Nông thôn mới Nxb : Nhà xuất bản PTTG : Phƣơng thức tham gia QTCSC : Quá trình chính sách công PTTTĐC : Phƣơng tiện truyền thông đại chúng PVS : Phỏng vấn sâu TCXH: : Tổ chức xã hội TC CT-XH : Tổ chức chính trị - xã hội TGGT : Tham gia gián tiếp TNXH : Tệ nạn xã hội TTCSC : Thực thi chính sách công XDNTM: : Xây dựng Nông thôn mới - DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 3.3. Trình độ văn hóa của ngƣời dân trong khu vực điều tra .......................... 64 Bảng 3.4. Trình độ học vấn của ngƣời dân trong khu vực điều tra .......................... 64 Bảng 3.5. Ảnh hƣởng nhóm tuổi tới sự tham gia của ngƣời dân .............................. 66 Bảng 3.6. Ảnh hƣởng của kinh tế hộ gia đình tới sự tham gia của ngƣời dân .......... 67 Bảng. 3.1. Hình thức Ông (bà) tiếp nhận thông tin về chính sách XDNTM ............ 86 Bảng 3.2. Tỷ lệ ngƣời dân tham gia trực tiếp vào việc lập kế hoạch ....................... 96 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 2.1. Mô hình phƣơng thức tham gia của ngƣời dân ............................................... ...... 45 Hình 2.2. Các yếu tố tác động đến phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công ................................................................................................ 56 Hình 3.1. Hình thức ngƣời dân tiếp cận thông tin về chính sách XDNTM qua các PTTTĐC ........................................................................................................... 90 Hình 3.2. Tỷ lệ ngƣời dân biết về những thông tin cơ bản trong xây dựng NTM ...... 92 Hình 3.3. Tỷ lệ nắm thông tin của ngƣời dân tại các khu vực điều tra về chính sách xây dựng NTM ................................................................................................. 92 Hình 3.4. Tỷ lệ ngƣời dân tại các khu vực điều tra biết về Bộ tiêu chí đánh giá việc xây dựng NTM ................................................................................................. 93 Hình 3.6. Tỷ lệ các hình thức tham trực tiếp của ngƣời dân trong thực thi chính sách XDNTM .......................................................................................................... 102 Hình 3.7. Tỷ lệ ngƣời dân tham gia kiểm tra, giám sát và đánh giá chính sách XDNTM .......................................................................................................... 108 Hình 3.8. Lý do ngƣời dân không tham gia các hoạt động kiểm tra, giám sát và đánh giá109 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Số lƣợng, chất lƣợng ngƣời dân tham gia vào quá trình chính sách công, ở mức độ nhất định, phản ánh trình độ dân chủ của xã hội và năng lực làm chủ của ngƣời dân. Trong đời sống chính trị đƣơng đại của mỗi quốc gia, vai trò của ngƣời dân trong quá trình chính sách công ngày càng tăng, phản ánh xu thế phát triển tất yếu khách quan của thời kỳ hội nhập và toàn cầu hóa ngày càng sâu rộng. Việt Nam cũng không ngoại lệ, từ quá trình chuyển đổi mô hình tăng trƣởng kinh tế sang nền kinh tế thị trƣờng, xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, quá trình hội nhập và xu hƣớng dân chủ hóa xã hội cùng với trình độ dân trí ngày càng cao, làm cho vai trò của ngƣời dân trong quá trình chính sách công ngày càng lớn. Trong quá trình đó, nếu có một cơ chế để huy động sự tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công chắc chắn sẽ cho ra đời nhiều chính sách phù hợp với tâm nguyện của ngƣời dân, sát thực tế và có tính khả thi cao, đem lại hiệu quả trong phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Tuy nhiên, trong quá trình chính sách công hiện nay, việc phát huy phƣơng thức tham gia của ngƣời dân còn bộc lộ một số vấn đề bất cập. Một là, mặc dù chúng ta đã xây dựng một quy trình chính sách công, trong đó đã đặt vị trí xứng đáng cho sự tham gia của ngƣời dân. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai trên thực tế, việc đảm bảo quyền tham gia cho ngƣời dân còn nhiều bất cập và chƣa đạt đƣợc hiệu quả nhƣ mong đợi. Trong nhận thức của Nhà nƣớc, nhiều ý kiến cho rằng, tham gia của ngƣời dân chỉ mang tính chất tƣơng đối, vai trò quyết định thành bại của chính sách công phụ thuộc chủ yếu vào tầm nhìn của các nhà lãnh đạo chính trị. Thậm chí, còn có những quan điểm cho rằng, tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách còn tạo ra những rắc rối, gây chậm trễ, nhất là trong các giai đoạn tham gia thảo luận và ra quyết định (hoạch định chính sách) và kiểm tra, giám sát, đánh giá chính sách Tuy nhiên, chính sách công không thể là ý muốn chủ quan của cơ quan nhà nƣớc, càng không phải là ý chí áp đặt của cá nhân có thẩm quyền mà cần xuất phát từ hiện thực khách quan gắn với đời sống của ngƣời dân, từ đó tìm kiếm, phát hiện, nhận thức một cách biện chứng các vấn đề nảy sinh trong đời sống kinh tế - xã hội và có các phƣơng án giải quyết phù hợp với thực tiễn. 2 Trong nhận thức của ngƣời dân, họ đã quen với cách làm từ trên xuống, quen chấp hành mệnh lệnh. Từ đó dẫn đến tâm lý cho rằng việc hoạch định chính sách và kiểm tra, giám sát, đánh giá chính sách là công việc của Nhà nƣớc, ngƣời dân không nhất thiết phải tham gia. Do vậy, trong quá trình chính sách công hiện nay, ngƣời dân hầu nhƣ không tham gia trực tiếp vào giai đoạn hoạch định chính sách, ít tham gia vào giai đoạn kiểm tra, giám sát, đánh giá chính sách mà chủ yếu là tham gia vào giai đoạn thực hiện chính sách công. Hai là, các hình thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công còn nhiều hạn chế, bất cập. Trong hình thức tham gia trực tiếp của ngƣời dân, Nhà nƣớc chƣa tạo nhiều điều kiện và tạo quyền cho ngƣời dân tham gia; trong nhiều trƣờng hợp, khi tiến hành tham vấn có nhiều ý kiến trái chiều nhau, nhƣng ngƣời dân không thấy các ý kiến đó đƣợc tiếp thu. Điều này làm giảm đi động cơ tham gia của ngƣời dân vào QTCSC; một bộ phận ngƣời dân còn e dè, tự ti, thiếu tự tin, thiếu mạnh dạn, ngại hoạt động tập thể, thờ ơ việc chung; thiếu kiến thức chuyên môn và giao tiếp xã hội... nên cũng ảnh hƣởng rất lớn đến hình thức tham gia trực tiếp của ngƣời dân. Trong hình thức tham gia gián tiếp qua các đại biểu dân cử, tuy các đại biểu dân cử là ngƣời đại diện cho ý chí và nguyện vọng của ngƣời dân QTCSC. Nhƣng hiện nay, đa số ngƣời dân chƣa đƣợc tham gia ngay từ đầu vào giai đoạn đề cử các ứng cử viên của mình; tỷ lệ chênh lệch giữa đại biểu đƣợc bầu và ứng cử viên còn khá cao nên ngƣời dân không có nhiều phƣơng án lựa chọn đại biểu; trong quá trình thực hiện công vụ, một số cuộc gặp gỡ, tiếp xúc cử tri của đại biểu dân cử còn mang tính hình thức, chƣa đƣợc đại biểu coi trọng. Do vậy, chất lƣợng chƣa đáp ứng đƣợc sự mong đợi của nhân dân - những ngƣời trực tiếp bầu ra họ; các đại biểu dân cử chủ yếu là công chức Nhà nƣớc, nên việc kiểm tra, giám sát và đánh giá chính sách sẽ rất khó thực hiện; bên cạnh đó ngƣời dân thông qua đại diện của mình để phản ánh tâm tƣ, nguyện vọng, kiến nghị, nên nhiều khi phụ thuộc vào năng lực, trách nhiệm của các đại biểu. Tuy nhiên hiện nay năng lực chuyên môn và trình độ học vấn của nhiều đại biểu dân cử, đặc biệt là HĐND cấp xã còn những hạn chế và bất cập. Trong hình thức tham gia gián tiếp của ngƣời dân thông qua các tổ chính trị - xã hội, tổ chức xã hội vào QTCSC, nhƣng hiện nay các tổ chức này cũng chƣa phát huy đƣợc hết thế mạnh của mình; nhiều tổ chức hoạt động nhƣ những cơ quan Nhà nƣớc, bị hành chính hóa nên chức năng đại diện cho ngƣời dân bị hạn chế; việc can thiệp sâu 3 của Nhà nƣớc ảnh hƣởng tới tính độc lập, khách quan, thiếu tính chủ động trong tổ chức và hoạt động. Đội ngũ cán bộ, nhân viên đƣợc coi là cán bộ, công chức, viên chức nhƣ của cơ quan Nhà nƣớc nên việc đi sâu, đi sát lắng nghe ý kiến của nhân dân không đƣợc nhiều, thiếu trọng lƣợng. Một nguyên nhân nữa là các tổ chức xã hội chƣa có tính độc lập, khách quan, chủ động trong hoạt động và bị phụ thuộc, chi phối bởi chính đối tƣợng bị kiểm soát. Nhƣ vậy, trong quá trình chính sách công hiện nay, chúng ta chƣa tạo đƣợc nhiều các kênh thông tin tốt để tiếp thu ý kiến đóng góp của ngƣời dân, đặc biệt là những đối tƣợng chịu ảnh hƣởng trực tiếp của chính sách. Ba là, các yếu tố ảnh hƣởng đến phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công nhƣ: yếu tố chủ quan (niềm tin của ngƣời dân; trình độ dân trí; độ tuổi, giới tính, điều kiện hộ gia đình) và yếu tố khách quan (thể chế chính trị; các phƣơng tiện truyền thông đại chúng; môi trƣờng triển khai chính sách; năng lực nhận thức thức và năng lực giao tiếp của đội ngũ cán bộ; các liên kết xã hội và mạng lƣới xã hội) còn nhiều bất cập. Đặc biệt, thể chế chính thức quy định về sự tham gia của ngƣời dân còn tản mạn ở nhiều loại văn bản, tài liệu khác nhau, thiếu một cái nhìn mang tính hệ thống, nhất quán. Do vậy, việc hoàn thiện phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công là một vấn đề cấp thiết hiện nay. Trên cơ sở đó, nghiên cứu sinh lựa chọn vấn đề "Phương thức tham gia của người dân vào quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay (Qua nghiên cứu chính sách xây dựng nông thôn mới)" làm luận án tiến sĩ chính trị học với mong muốn làm rõ vấn đề lý luận và thực tiễn về phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công là việc làm cần thiết và có ý nghĩa thiết thực trong giai đoạn hiện nay. 2. Mục đích, nhiệm vụ 2.1. Mục đích Mục đích nghiên cứu của Luận án là xây dựng những luận cứ khoa học về phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công ở Việt Nam trên cơ sở phân tích PTTG của ngƣời dân vào quá trình chính sách xây dựng nông thôn mới trên địa bàn tỉnh Nghệ An, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào QTCSC nói chung và chính sách XDNTM nói riêng ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ Để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu, Luận án có các nhiệm vụ sau: 4 - Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu ở trong nƣớc và nƣớc ngoài liên quan đến đề tài, từ đó rút ra những vấn đề tiếp tục nghiên cứu. - Làm rõ cơ sở lý luận về phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công. - Làm rõ thực trạng phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công ở Việt Nam (qua nghiên cứu trƣờng hợp ngƣời dân tham gia vào quá trình chính sách xây dựng nông thôn mới trên địa bàn tỉnh Nghệ An). - Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay qua nghiên quá trình chính sách xây dựng nông thôn mới trên địa bàn tỉnh Nghệ An. 3. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 3.1. Câu hỏi nghiên cứu 1. Vì sao cần thiết phải có sự tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công? 2. Phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công là gì ? 3. Có những yếu tố ảnh hƣởng nào đến phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công? 4. Thực trạng phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách xây dựng nông thôn mới trên địa bàn tỉnh Nghệ An? 5. Bằng cách nào để hoàn thiện phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào các quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay trên cơ sở phân tích thực trạng ngƣời dân tham gia vào quá trình chính sách xây dựng nông thôn mới trên địa bàn tỉnh Nghệ An? 3.2. Giả thuyết nghiên cứu. Giả thuyết 1: Chất lƣợng, hiệu quả và tính khả thi của chính sách công phụ thuộc vào phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công. Giả thuyết 2: Việt Nam chƣa phát huy hiệu quả các phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công, nên chất lƣợng và tính khả thi còn nhiều hạn chế. Giả thuyết 3: Đổi mới quá trình chính sách theo hƣớng dân chủ là nền tảng cho việc hoàn thiện phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận án 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của luận án là phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công, trong đó lựa chọn trƣờng hợp chính sách xây dựng nông thôn mới làm đối tƣợng khảo sát. 5 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Luận án này chỉ nghiên cứu về phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công. - Nghiên cứu sâu trƣờng hợp phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách xây dựng nông thôn mới trên địa bàn Nghệ An. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận án 5.1. Cơ sở lý luận và phương pháp luận Để làm rõ các vấn đề nghiên cứu, luận án vận dụng cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh; các quan điểm, đƣờng lối của Đảng Cộng sản Việt Nam về vai trò của nhân dân trong đời sống chính trị; các lý thuyết chính trị học về chủ quyền nhân dân trong chính sách công Cơ sở phƣơng pháp luận: Chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp thu thập thông tin + Thu thập thông tin thứ cấp, là phƣơng pháp thu thập các thông tin số liệu có sẵn trong các loại sách, bài giảng, các bài báo có liên quan đến đề tài, tài liệu từ các website có liên quan, các nghiên cứu đã công bố trƣớc đó đã đƣợc các tác giả khác thực hiện, các báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ kinh tế - xã hội, báo cáo tiến độ và kết quả xây dựng nông thôn mới tại địa bàn nghiên cứu Phƣơng pháp này đƣợc sử dụng trong các nội dung nhƣ: tổng quan tài liệu nghiên cứu; xây dựng khung lý thuyết về phƣơng thức tham gia của ngƣời dân vào quá trình chính sách công; khái quát về điều kiện tự nhiên - kinh tế - văn hóa - xã hội địa bàn nghiên cứu + Thu thập thông tin sơ cấp, là phƣơng pháp thu thập các thông tin, số liệu chƣa từng đƣợc công bố ở bất kỳ tài liệu nào, ngƣời thu thập có đƣợc thông qua tiếp xúc trực tiếp với đối tƣợng nghiên cứu bằng phƣơng pháp khác nhau nhƣ: phƣơng pháp quan sát trực tiếp, điều tra qua bảng hỏi... Trong phạm vi đề tài này, thu thập số liệu sơ cấp đƣợc thực hiện qua các phƣơng pháp nhƣ: Phƣơng pháp quan sát trực tiếp, đây là phƣơng pháp đƣợc sử dụng để thu thập thông tin sơ cấp thông qua quan sát trực tiếp của tác giả về các vấn đề nhƣ tình hình phát triển kinh tế - xã hội tại địa phƣơng, các vấn đề liên quan tới sự tham gia của ngƣời dân trong xây dựng nông thôn mới tại địa bàn khảo sát... Các thông tin quan sát sẽ đƣợc ghi chép lại, vừa để thu thập thêm thông tin vừa có thể kiểm chứng về tính xác thực của các nguồn thông tin thu thập đƣợc bằng các phƣơng pháp khác. 6 Phƣơng pháp định lƣợng (điều tra bằng bảng hỏi), tôi chọn 12 xã đã hoàn thành tiêu chí XDNTM tại 3 khu vực gồm ven đô, đồng bằng và miền núi làm địa điểm nghiên cứu đề tài này. Để thấy sự tƣơng đồng và khác biệt của ba khu vực nghiên cứu có thể có những tác động khác nhau đến nhận thức cũng nhƣ sự tham gia của ngƣời dân trong XDNTM. Chọn mẫu điều tra: để thực hiện Luận án này, tôi tiến hành thu thập số liệu theo phƣơng pháp chọn mẫu ngẫu nhiên đối với 600 hộ nông dân tại 3 địa bàn nghiên cứu (50 hộ/xã) để điều tra bằng phiếu điều tra đã đƣợc chuẩn bị trƣớc cho mục đích nghiên c