Luận án Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ GIANG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - 2022 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA PHẠM THỊ GIANG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. Phạm Hồng Thái PGS.TS. Vũ Đức Đán HÀ NỘI - 2022 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tác giả được thực hiện dưới sự giúp đỡ của các thầy giáo hướng dẫn. Các thông tin, tài liệu trích dẫn là trung thực, đúng quy định. Kết quả nghiên cứu của Luận án là trung thực và chưa được công bố các tài liệu khác. Tác giả luận án Phạm Thị Giang ii LỜI CẢM ƠN Luận án “Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam” sau thời gian nghiên cứu đã được hoàn thành bằng sự trải nghiệm, sự nỗ lực và cố gắng vượt bậc của bản thân. Tác giả xin được bày tỏ sự cám ơn chân thành tới Ban giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, Lãnh đạo Ban Quản lý Đào tạo sau đại học, Lãnh đạo Khoa Khoa học hành chính và tổ chức nhân sự đã tạo điều kiện, hỗ trợ trong thời gian thực hiện Luận án. Xin được cảm ơn các nhà khoa học của Học viện Hành chính Quốc gia; Sở Nội vụ Thành phố Hà Nội; Sở Nội vụ Thành phố Hồ Chí Minh; Sở Nội vụ tỉnh Quảng Ninh; Sở Nội vụ tỉnh Vĩnh Phúc; Viện Khoa học tổ chức nhà nước - Bộ Nội vụ đã tư vấn chuyên môn và cung cấp tài liệu hoàn thiện Luận án. Đặc biệt, tác giả xin chân trọng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến GS.TS. Phạm Hồng Thái và PGS.TS. Vũ Đức Đán đã tận tình giúp đỡ, chỉ dẫn, động viên tác giả trong suốt quá trình thực hiện Luận án. Xin được bày tỏ tình cảm và lời tri ân tới gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã động viên, đồng hành cùng tác giả để hoàn thành Luận án này./. Tác giả luận án Phạm Thị Giang iii MỤC LỤC BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO ........................................................................ i LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii MỤC LỤC ........................................................................................................ iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................ vii PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................... 1 Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ........................... 9 1.1. Những công trình nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương........ 9 1.2 Những công trình nghiên cứu về tổ chức tổ chức chính quyền địa phương tự quản .......................................................................................................... 18 1.3 Những nghiên cứu về phân quyền, phân cấp – cơ sở để tổ chức chính quyền địa phương tự quản ............................................................................ 27 1.4. Đánh giá về kết quả các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án .................................................................................................................. 34 1.4. 1 Những kết quả đạt được .................................................................. 34 1.4.2. Những vấn đề chưa được nghiên cứu, giải quyết ........................... 36 1.4.3. Những kết quả có thể kế thừa ......................................................... 37 1.4.4. Những vấn đề mà luận án cần nghiên cứu ...................................... 38 Tiểu kết chương 1 ........................................................................................ 39 Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN ......................................................... 40 2.1. Tổ chức chính quyền địa phương ......................................................... 40 2.2. Tổ chức chính quyền địa phương tự quản ............................................ 46 2.2.1. Khái niệm, bản chất, đặc điểm, nguyên tắc của tổ chức chính quyền địa phương tự quản ................................................................................... 46 iv 2.2.2. Nội dung tổ chức chính quyền địa phương tự quản ....................... 63 2.2.3. Một số những ưu điểm và hạn chế của tổ chức chính quyền địa phương tự quản ......................................................................................... 71 2.3. Các điều kiện bảo đảm cho tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản .......................................................................................................... 74 2.3.1. Bản chất chế độ chính trị của Nhà nước ......................................... 74 2.3.2. Yếu tố dân chủ trong xây dựng và tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng tự quản ...................................................................... 75 2.3.3. Yếu tố kỹ thuật ................................................................................ 75 2.3.4. Yếu tố thuộc về chính quyền trung ương ....................................... 77 2.3.5. Yếu tố thuộc về điều kiện môi trường ............................................ 79 2.4.1. Chính quyền địa phương của Pháp ................................................. 81 2.4.2. Chính quyền địa phương của Đức .................................................. 85 2.4.3. Chính quyền địa phương của Nga .................................................. 89 2.4.4. Chính quyền địa phương của Nhật Bản .......................................... 92 2.4.5. Những giá trị có thể tham khảo cho Việt Nam ............................... 95 Tiểu kết chương 2 ........................................................................................ 98 Chương 3. THỰC TIỄN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM ............................................................. 100 3.1. Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 với quy định về tính tự quản của chính quyền địa phương ............................................................................. 100 3.2. Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương với quy định về tính tự quản của chính quyền địa phương ..................................... 105 3.2.1. Về hình thức tổ chức chính quyền địa phương ............................. 106 3.2.2. Về hình thức thực hiện quyền mang tính tự quản của chính quyền địa phương (vị trí, tính chất của CQĐP – HĐND và UBND) ...................... 107 3.2.3. Về thẩm quyền của chính quyền địa phương ............................... 110 v 3.2.4. Mối quan hệ giữa trung ương với địa phương .............................. 122 3.3. Nhận xét ưu điểm, hạn chế của pháp luật và thực tiễn về tính tự quản, tự quyết của chính quyền địa phương ............................................................ 124 3.3.1. Về ưu điểm .................................................................................... 124 3.4.2. Những hạn chế .............................................................................. 129 3.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế .................................................. 132 Tiểu kết chương 3 ...................................................................................... 136 Chương 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG THEO HƯỚNG TỰ QUẢN Ở VIỆT NAM ............................... 137 4.1. Quan điểm về tổ chức chính quyền địa phương tự quản ở Việt Nam 137 4.1.1. Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản phải quán triệt từ quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương .............................................................................................. 137 4.1.2. Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản phải dựa trên cơ sở của Hiến pháp, pháp luật ............................................................... 140 4.1.3. Chính quyền địa phương theo hướng tự quản phải phù hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam và xu hướng hội nhập quốc tế .................. 143 4.2. Giải pháp về tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam ............................................................................................................ 145 4.2.1 Đổi mới nhận thức về tổ chức chính quyền địa phương ................ 145 4.2.2. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ................................................................................. 147 4.2.3 Tăng cường phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương ................................................................................................................. 150 4.3. Đề xuất các điều kiện đảm bảo tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam ........................................................................ 161 vi 4.3.1. Bảo đảm về chính trị cho tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam ................................................................................. 161 4.3.2. Tăng cường mở rộng sự tham gia của người dân một cách dân chủ, cơ sở cho tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ............ 162 4.3.3. Cơ chế kiểm soát giữa trung ương với địa phương ...................... 164 4.3.4. Các yếu tố thuộc về điều kiện môi trường .................................... 164 Tiểu kết chương 4 .......................................................................................... 166 PHẦN KẾT LUẬN ....................................................................................... 167 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ................................................................................................. 169 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 170 vii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CCHC Cải cách hành chính CCHCNN Cải cách hành chính nhà nước CNH Công nghiệp hóa CQĐP Chính quyền địa phương CQĐPTQ Chính quyền địa phương tự quản CQTW Chính quyền trung ương ĐP Địa phương ĐVHC Đơn vị hành chính ĐVHCLT Đơn vị hành chính lãnh thổ ĐVHCKTĐB Đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt HĐH Hiện đại hóa HĐND Hội đồng nhân dân HCNN Hành chính nhà nước KTTT Kinh tế thị trường QLNN Quản lý nhà nước TQĐP Tự quản địa phương TW Trung ương UBND Uỷ ban nhân dân UBHC Ủy ban hành chính UBTVQH Ủy ban thường vụ quốc hội XHCN Xã hội chủ nghĩa viii DANH MỤC HÌNH, BẢNG, BIỂU ĐỒ Hình 2.1. Bản chất của tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ........................... 56 Biểu đồ 3.1: Các tỉnh, thành nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương nhiều nhất năm 2021. ................................................................................... 118 Biểu đồ 3.2: Các tỉnh, thành có đóng góp vào ngân sách trung ương nhiều nhất năm 2021. ................................................................................... 118 Biểu đồ 3.3: Tỷ lệ điều tiết nguồn thu về ngân sách trung ương của các tỉnh, thành năm 2021. ........................................................................ 119 Bảng 3.1. Biên chế của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương năm 2022 .... 115 Bảng 3.2 Thu ngân sách trên địa bàn tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương. ...... 119 Bảng 3.3. Chi ngân sách trên địa bàn tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương. ..................................................................................................... 120 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Thứ nhất, chính quyền địa phương được thành lập ở các ĐVHCLT theo quy định của pháp luật, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ QLNN ở địa phương; đưa đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật và chính sách của Nhà nước vào cuộc sống; cung cấp dịch vụ công phục vụ nhu cầu thiết yếu của nhân dân ĐP. Đồng thời cũng là nơi để người dân ĐP tham gia vào hoạt động QLNN; thể hiện ý chí, nguyện vọng của mình với nhà nước, nhằm đáp ứng nhu cầu (quyền lợi ích hợp pháp) của nhân dân. Chính vì vậy, làm thế nào để xây dựng mô hình tổ chức CQĐP đáp ứng được yêu cầu trên là một trong những đòi hỏi và thách thức của mỗi quốc gia. Do đó, vấn đề về tổ chức CQĐP luôn là đề tài được các nhà khoa học và người làm thực tiễn quan tâm nghiên cứu. Thứ hai, thực tiễn có rất nhiều mô hình QLNN nhưng về cơ bản có hai mô hình QLNN phố biết: quản lý tập trung và phi tập trung. Mô hình quản lý tập trung chỉ cần thiết và thành công trong điều kiện chiến tranh, khôi phục đất nước sau chiến tranh, trong điều kiện thời bình, kinh tế thị trường. Trên thế giới, ở nhiều quốc gia đã áp dụng mô hình tự quản địa phương, CQĐP theo hướng tự quản - mô hình phi tập trung ở những mức độ khác nhau, châu Âu đã có Hiến chương về tự quản địa phương. Việc áp dụng mô hình tự quản địa phương, CQĐP theo hướng tự quản đã mang lại nhiều kết quả: phát huy được tính sáng tạo, chủ động, tự chịu trách nhiệm của CQĐP và giải quyết được mối quan hệ giữa CQTW với CQĐP là những pháp nhân công quyền có nhiệm vụ, quyền hạn riêng biệt, không can thiệp vào hoạt động của nhau, trừ những vấn đề mà cả TW và ĐP đều phải thực hiện. Thứ ba, từ góc độ của khoa học Quản lý công, lý thuyết phân quyền, quyền tự quyết của CQĐP khi ứng dụng vào thực tế ở Việt Nam còn nhiều bất cấp, 2 chưa có sự phân biệt, đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, theo quy định của Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019), CQĐP ở mọi địa bàn vẫn chủ yếu có ba cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã). Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP tuy được quy định cho mỗi cấp chính quyền, nhưng vẫn còn nhiều nội dung tương đồng. Việc tổ chức CQĐP ở Hà Nội, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh đang được thí điểm ở những mức độ khác nhau dựa trên cơ sở các nghị quyết khác nhau của Quốc hội và chưa có đánh giá tổng kết cụ thể. Thứ tư, việc phân quyền, phân cấp là tiền đề để xây dựng CQĐP theo hướng tự quản, tuy nhiên, trong thực tiễn phân quyền, phân cấp trên các lĩnh vực ở Việt Nam chưa được thực hiện một cách mạnh mẽ, vẫn còn tình trạng CQĐP “xin được phân cấp, phân quyền”, nhiều vấn đề phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn địa phương cần được giải quyết, nhưng nhiều khi vẫn phải xin ý kiến, chủ trương từ cấp trên, làm chậm trễ quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, làm cho CQĐP chưa sáng tạo, trì trệ và ít phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình vì đã được “bảo lãnh” bởi ý kiến, chỉ đạo của cấp trên. Nhiều vấn đề đã được phân quyền cho CQĐP, nhưng vẫn chịu sự điều tiết, phân bổ theo chỉ tiêu của cấp trên như: vấn đề tài chính, biên chế công chức, viên chức, làm cho CQĐP không chủ động về tài chính, nhân lực để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và cung cấp các dịch vụ công trên địa bàn địa phương. Mặt khác, mặc dù đã được phân quyền nhưng vẫn chịu sự chỉ đạo của cơ quan nhà nước cấp trên, làm cho CQĐP không có toàn quyền giải quyết các vấn đề đã được phân quyền và cũng từ đó dẫn đến cơ chế “xin ý kiến cấp trên”. Tất cả những điều này không phù hợp với xu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, và sự phát triển của dân chủ xã hội đang diễn ra ở Việt Nam ngày càng sâu rộng, đồng thời không phát huy được tính chủ động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trước nhân dân và pháp luật. 3 Thứ năm, vấn đề về tổ chức CQĐP đã có nhiều công trình nghiên cứu ở những cấp độ khác nhau, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống về tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. Xuất phát từ những lý do trên nghiên cứu sinh chọn đề tài “Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra ở nước ta hiện nay. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Mục đích nghiên cứu của luận án: làm rõ vấn đề về lý luận về tổ chức chính quyền địa tự quản; đánh giá pháp luật và thực tiễn về tính tự quản của CQĐP trên một số lĩnh vực; đưa ra những quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. Nhiệm vụ nghiên cứu: để đạt được mục đích trên Luận án có nhiệm vụ: Thứ nhất, tổng quan được các công trình đã được công bố ở trong và ngoài nước, chỉ ra những vấn đề cần được kế thừa, phát triển và những vấn đề nghiên cứu mới thông qua câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học. Thứ hai, đưa ra được khái niệm, chỉ ra được bản chất, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung của CQĐPTQ về: hình thức, cách thức thực hiện quyền; thẩm quyền, mối quan hệ giữa cơ CQTW với CQĐP và những điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; Thứ ba, nghiên cứu về tổ chức CQĐP tự quản một số nước trên thế giới và rút ra những giá trị cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam; Thứ tư, phân tích, đánh giá quy định của các bản Hiến pháp Việt Nam, đặc biệt là Hiến pháp 2013, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) về quyền tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm của CQĐP và phân tích, đánh giá thực tiễn về quyền tự chủ, tự quyết của CQĐP trên một số lĩnh vực (thông qua cơ chế phân quyền, phân cấp), chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, ảnh hưởng đến tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. 4 Thứ năm, từ những vấn đề lý luận và đánh giá pháp luật, thực thực tiễn tổ chức CQĐP đưa ra các quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm cho việc tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu: Là những vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương theo hướng tự quản ở Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu: Chủ đề luận án là vấn đề lớn, trong khuôn khổ luận án, tác giả chỉ giới hạn tập trung nghiên cứu những vấn đề sau: - Phạm vi về nội dung: Những vấn đề lý luận về tổ chức CQĐP tự quản như: khái niệm, bản chất, đặc điểm, nguyên tắc, nội dung: hình thức tổ chức, hình thức thực hiện quyền, thẩm quyền và mối quan hệ giữa cơ CQTW với CQĐP; điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản; thực tiễn pháp luật về tổ chức, cách thức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, phân quyền, phân cấp trên một số lĩnh vực như: tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính, mối quan hệ giữa CQTW với CQĐP. Đây là những lĩnh vực cơ bản, đặc biệt quan trọng có tính quyết định đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, sự phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn ĐP, mức độ tự quản của CQĐP tùy thuộc chủ yếu vào những lĩnh vực này; những quan điểm, giải pháp và điều kiện bảo đảm cho tổ chức CQĐP theo hướng tự quản ở Việt Nam. - Phạm vi về thời gian, nghiên cứu hình thức tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở Việt Nam qua các thời kỳ qua 05 bản hiến pháp, tập trung nghiên cứu từ khi có Hiến pháp năm 2013 nay. - Phạm vi về không gian, để thực hiện đề tài, được tiến hành xem xét đánh giá trên phạm vi toàn quốc, nghiên cứu pháp luật, thực tiễn quyền tự quyết, tự quản của CQĐP trên một số lĩnh vực trong pham vi toàn quốc. 4. Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu Giả thuyết nghiên cứu: Tự quản địa phương là một quy luật, tất yếu sự vận động và phát triển của nhà nước, Hiến pháp, pháp luật Việt Nam đã có những nội dung về sự tự quản, 5 tự quyết (tự chủ, tự chịu trách nhiệm) của CQĐP, nhưng cách thức tổ chức, thẩm quyền của CQĐP ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, bất cập, chưa phát huy được sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong bối cảnh phát triển nền KTTT định hướng XHCN, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, phân quyền và mở rộng, phát huy dân chủ ở nước ta hiện nay. Câu hỏi nghiên cứu: Thứ nhất, Các nhà khoa học trong và ngoài nước có những nghiên cứu như thế nào về TQĐP và CQĐP tự